Perfiles Y Aristas De La Privatizacion

Quito. 11.01.95. ¿Para qué se venden las empresas
públicas?

Durante las ultimas semanas, distintos sectores de opinión se
han enfrascado en un intenso debate acerca del tratamiento que
el gobierno está aplicando al proceso de privatización de las
empresas estatales ecuatorianas. Concretamente, se ha
cuestionado la forma de valoración y venta de estas empresas,
así como el uso final que se está dando a los recursos
provenientes de dichas ventas.

Ambos tópicos -precio y destino de los fondos- son vertebrales
en cualquier proceso de desinversión. Sin embargo, los dos
temas deben ser analizados y entendidos en un marco de
discusión mucho más ambicioso: el de los objetivos que un país
debe buscar al emprender en un proceso de esta índole.

Por el cariz que ha tomado el debate sobre las privatizaciones
en el Ecuador, está claro que entre sus participantes existe
una percepción excesivamente fiscalista sobre el tema, como si
el objetivo primordial de la venta de las empresas estatales
fuese cubrir las recurrentes brechas del presupuesto público.
Esta lógica lleva a quienes la utilizan, a una conclusión
falsa: que en el juego de la privatización, gana quien vende
su activo al mayor precio y utiliza los dineros de esa venta
para financiar mayores niveles de gasto.

Dicha percepción explica los pobres resultados que, hasta
ahora, ha arrojado el proceso de privatización en el país,
pues no ha servido para mejorar en lo más mínimo la situación
de los ecuatorianos.

Se supone que los procesos de privatización fueron diseñados
para otorgar mayores niveles de bienestar a la población. ¿De
qué forma puede la venta de una empresa pública promover de
manera sostenida el bienestar de una sociedad? Por varios
medios: un mejor sistema de asignación de los precios; mayores
niveles de eficiencia operativa de las empresas; promoción de
la competencia en los mercados; distribución masiva de la
propiedad; mayores recaudaciones fiscales para el Estado.

Este será, precisamente, el tema de fondo que articulará el
contenido de los análisis que se leerán a continuación. Se
intentará develar los porqués del fracaso de las empresas
públicas y se examinarán con detenimiento los perfiles y las
aristas de los procesos de privatización: los objetivos que
deben priorizarse; las estrategias de venta más recomendables;
las experiencias recogidas de otros países que emprendieron en
el mismo proceso de desinversión. Se hará, también, un repaso
de la situación de dos empresas públicas que serán vendidas
próximamente: EMETEL y Ecuatoriana de Aviación. Habrá, además,
un reporte sobre el polémico proceso de transferencia de
AZTRA.

Ante todo, se puede afirmar que en cada una de estas historias
hay un patrón que sirve para explicar el deterioro de las
empresas públicas ecuatorianas: comenzaron a operar
persiguiendo demasiados objetivos, como fijar precios de
acuerdo con sus costos marginales de largo plazo y priorizar
proyectos de alta rentabilidad social; otorgar subsidios a
determinados sectores, y procurar un autofinanciamiento de la
empresa. Con el tiempo, la consecución simultánea de estos
objetivos fue imposible, y únicamente se acarrearon graves
problemas financieros a dichas empresas. En respuesta a las
dificultades los gobiernos les impusieron más restricciones,
con lo cual hicieron aun más inflexibles sus operaciones. Así,
el final de esta historia la conoce todo el mundo: el cuerpo
empresarial público, del país se encuentra escloretizado,
incapaz de rewpoder con eficacia al nuevo entorno competitivo.

PRIVATIZACIONES: LO PRIORITARIO Y LO ACCESORIO

Arriba se ha dicho que los procesos de privatización son
importantes en tanto ayuden a perfeccionar el funcionamiento
de una economía. La consecución simultánea de todos los
propósitos planteados no es posible. De ahí la necesidad de
priorizar algunos de ellos, en detrimento de otros pocos.

A continuación, se demostrará que si la autoridad se propone,
como objetivo prioritario, maximizar el valor de venta de sus
empresas, deberá sacrificar la mayoría de otros objetivos
(todos ellos estratégicos), posibles de alcanzar a través de
un proceso de privatización:

- Valor vs. eficiencia asignativa: Si la autoridad busca
garantizar una asignación más justa de los precios, deberá
introducir regulaciones en aquellas industrias que sean
monopolios naturales. Estas regulaciones bajarán el precio de
la empresa, puesto que afectarán las rentas monopólicas
futuras que obtendría un potencial propietario.

En el caso de EMETEL, la autoridad debería establecer un marco
tarifario que regule la fijación de precios en el área de la
telefonía nacional, puesto que se trata de un monopolio
natural. Al respecto, existe un arreglo interesante que ya ha
sido aplicado en otros países: permitir que la empresa
telefónica nacional incremente sus tarifas a una tasa
equivalente a la inflación menos un porcentaje determinado por
productividad (delta precio=p-x; p= inflación, x=tasa de
productividad de la empresa). Este arreglo hace que las
tarifas bajen en términos reales y que, además, la compañía
registre ganancias, si su productividad es cada vez mayor a la
tasa x previamente negociada.

-Valor vs. distribución de la propiedad: Si la autoridad
quiere distribuir ampliamente la propiedad de sus empresas
deberá, en un principio, sacrificar su valor, puesto que será
necesario conceder créditos y dar concesiones en el precio a
los potenciales inversionistas que no tienen mayor capacidad
de pago.

En el caso de EMETEL, una distribución amplia de su propiedad
sería deseable por varias razones: existirá menos resistencia
al cambio por parte de los trabajadores de dicha empresa,
porque ellos se beneficiarán con los futuros dividendos que
recibirán por sus participaciones. Además, esta práctica tiene
una ventaja política: será muy difícil renacionalizar una
empresa cuya propiedad esté tan dispersa, más aún si estos
nuevos tenedores han registrado ganancias de capital por los
incrementos posteriores en el precio de sus acciones. Esta
situación puede ayudar a incrementar el valor de una empresa
para un potencial inversionista, puesto que este percibe que
no existirá riesgo de que un próximo gobierno confisque su
propiedad.

Antes de hacer cualquier concesión crediticia, el Estado
deberá calificar la seriedad del prestatario, para que no
existan problemas posteriores de cobro. En otros países ha
sucedido que el tenedor de la acción pagó su deuda, sólo si su
cotización tuvo un desempeño positivo en el mercado. En otras
palabras, cuando se decide conceder generosas condiciones de
crédito en los procesos de privatización, al tenedor se le
otorga una opción cuyo precio de ejercicio es la porción
financiada de esa acción vendida. Es indispensable, entonces,
que la empresa privatizada muestre buenos índices de desempeño
en el mediano plazo, para que el proceso de transferencia se
realice sin perjuicio para el Estado.

-Valor vs. estímulo al mercado de capitales: Para promover un
mayor nivel de actividad en la bolsa, se tendrán que colocar
las acciones a un precio bajo, con la finalidad de generar una
demanda mayor por los títulos de las empresas estatales. Como
es obvio, esta decisión impedirá que se maximice el valor de
la empresa en venta.

Los procesos de privatización de EMETEL y Ecuatoriana de
Aviación pueden contribuir a incrementar la actividad
bursátil. Al respecto, sería aconsejable que se coloquen
títulos a un precio establecido y no a través de una subasta,
puesto que ello permitirá la participación del más amplio
sector de compradores. Esta práctica tiene una ventaja: apoya
el objetivo de distribución de la propiedad.

En muchos países, se quiso estimular al mercado de capitales
otorgando grandes facilidades para que se realizaran
operaciones de canje de deuda por activos de las empresas
públicas. Con este tipo de operaciones hay que tener cuidado,
pues el Estado puede perjudicarse si entrega sus activos por
papeles de deuda, cuyo valor de mercado es inferior al valor
de esos activos.

-Valor vs. sector estratégico: Si la autoridad considera que
la empresa en venta pertenece a un sector estratégico de la
economía y, por lo tanto, no puede ser vendida a
inversionistas extranjeros, el valor final de la empresa
también se verá afectado, puesto que existirán menos
compradores que presionen al alza las acciones de esa firma.

El discernimiento de este punto cae en el ámbito político. Sin
embargo, hay que decir que si la autoridad concluye que los
activos de determinada empresa no deben venderse a capitales
extranjeros, la modalidad de venta más apropiada sería la
convocatoria a una licitación, pues mediante este mecanismo es
posible elegir al grupo más idóneo de compradores que
competirán entre sí por el control de la empresa en venta.

-Valor vs. promoción de la competencia: Si la empresa
pertenece a una industria en la que existen bajas barreras de
ingreso para la competencia, su valor de compra caerá, puesto
que el potencial inversionista sabrá que su poder de mercado
decaerá a medida que ingresen nuevos competidores al mercado.

En el caso de la telefonía, la autoridad debe asegurarse de
que exista el marco regulatorio necesario para que la empresa
que opere a nivel nacional no tenga un excesivo poder de
mercado para fijar sus tarifas; a nivel internacional, deberá
otorgar todas las facilidades para que exista la más amplia
competencia entre las distintas firmas.

-Valor vs. eficiencia operativa: En caso de que el objetivo
fundamental de la autoridad sea promover la eficiencia
operativa de la empresa, su valor de mercado aumentará, puesto
que, antes de la venta, la firma deberá realizar una serie de
cambios organizacionales (reducción del personal, por
ejemplo), adecuaciones en su infraestructura, etc. Este es el
único caso en que el objetivo de maximización del valor no se
contrapone con un objetivo estratégico de la privatización

Con EMETEL o Ecuatoriana de Aviación hay que ser cuidadoso
respecto del tipo de adecuaciones que se hacen, puesto que el
futuro comprador puede no estar interesado en ellas. Es como
si una persona pintara su casa antes de venderla a alguien que
sólo está interesado en el terreno donde descansa esa
construcción.

Hay otro punto muy importante que se debe señalar: para el
Estado, el valor de su empresa no está dado únicamente en
función de su precio de venta, sino también de los flujos de
impuestos que de ella recibirá en el futuro. Por esta razón,
es posible que -dentro de un proceso de negociación- el Estado
venda su empresa a un precio menor del que ha estimado,
siempre y cuando los flujos futuros de impuestos que perciba
de la firma privatizada, compensen largamente la reducción
inicial hecha en el precio de venta.

Esta circunstancia hace que un proceso de privatización no se
convierta en un juego suma cero (en el que el vendedor pierde
lo que el comprador gana, y viceversa), por las ganancias de
eficiencia que se producen en la economía, a raíz de los
cambios que se realizan al interior de la empresa luego de que
esta es privatizada.

*Texto tomado de: revista GESTION # 3 (11-13)