Quito. 03.04.94. El Programa de Desarrollo Municipal, PDM, es
uno de los pocos esfuerzos que a nivel del Estado se está
haciendo con la finalidad de lograr la descentralización.
El PDM surge del interés social y político de convertir a los
municipios en entidades autónomas y autosuficientes, capaces
de generar sus propias rentas, manejar sus propios recursos y
ejecutar acciones que respondan a las necesidades colectivas,
respecto de un Estado central del que -a manera de clientela
política- han dependido históricamente en términos
financieros.
Sus objetivos -derivados de este interés básico- son, en
primer lugar, proporcionar asistencia técnica, capacitación y
posibilidades de desarrollo institucional para fortalecer la
gestión municipal, mejorar los servicios, incrementar los
ingresos propios, reducir los gastos y elevar la eficiencia de
los municipios del país. Y, en segundo lugar, conceder
créditos -de acuerdo con la capacidad de endeudamiento de los
municipios- para financiar proyectos de inversión social en
Equipamiento Urbano y Saneamiento Ambiental, tanto a nivel
urbano como rural (este último a través del Programa de
Desarrollo Rural, PDR).
En 1988, por medio del BEDE, se diseña una propuesta que
servirá de base para plantear las solicitudes de crédito al
Banco Interamericano de Desarrollo, BID, con el objeto de
fortalecer la gestión municipal. También se dan entonces los
pasos para lograr el apoyo de la Agencia Alemana de
Cooperación Técnica, GTZ, a esta iniciativa.
En julio de 1990 se firma con la GTZ un convenio que servirá
como punta de lanza al programa de fortalecimiento municipal.
Posteriormente -y luego de dos años de negociaciones con el
BID y el BM-, en febrero de 1991, se logra firmar los
convenios de crédito con estos organismos. Así, queda
oficialmente inaugurado el PDM.
168 municipios incorporados
El PDM cuenta con un fondo original para inversión social de
300 millones de dólares: 104 provenientes de aportes del BID,
104 del Banco Mundial, 4 de la GTZ y 88 de la contraparte
nacional, provenientes del Fondo de Desarrollo Seccional,
FODESEC. Actualmente el programa cuenta, además, con 35.000
millones de sucres del BEDE para el Programa de Desarrollo
Rural.
De las 193 municipalidades ecuatorianas, hasta la fecha 168 se
han incorporado al programa. De éstas, 76 municipios y 5
empresas municipales disponen de planes de trabajo.
Según información entregada a HOY por el PDM, como fruto de la
asistencia técnica, los municipios que han puesto en ejecución
planes de trabajo aumentaron los ingresos propios en un
promedio del 80 por ciento en términos reales, en el período
de un año; mientras que los municipios que no han ingresado al
PDM tuvieron un decremento del 2 por ciento en sus ingresos
propios.
Hasta el 31 de diciembre de 1993, el PDM había financiado 43
proyectos, de los cuales 2 se hallan concluidos y prestando
servicios, 17 están en plena ejecución y 24 en los inicios o
en trámite de licitación. El costo de estos proyectos asciende
a 151.855 millones de sucres, de los cuales, hasta la fecha,
se han desembolsado 28.066 millones.
Las imperfecciones del PDM
En la medida en que los proyectos del programa se orientan a
obras básicas, que tengan horizontes de diseño reales y
supongan cambios en la lógica de la prestación de servicios,
su aprobación demanda una serie de condiciones técnicas,
administrativas y financieras que suponen tres momentos:
pre-factibilidad, pre-inversión e inversión. Se estima que
todo este proceso dura entre 17 y 24 meses por proyecto, por
lo que se ha propuesto simplificar el trámite de manera que
solamente dure entre cuatro y seis meses.
Es así como, aunque el PDM apunta a beneficiar a todas la
municipalidades del país, los municipios con préstamos
aprobados representan únicamente el 15 por ciento del total de
cabildos. Por otra parte, los municipios con estudios de
factibilidad y diseño definitivo en proceso de contratación
llegan al 23.3 por ciento, mientras que los que han presentado
proyectos y están en la fase de pre-factibilidad representan
el 35.8 por ciento.
Se trata, pues, de un programa que, pese a los esfuerzos
realizados por el BEDE, es todavía restrictivo, pues beneficia
a un número limitado de cabildos. Hay que señalar, además, que
este número es todavía más restringido de lo que a primera
vista aparece si es que se toma en cuenta que muchos de esos
municipios han presentado diversas solicitudes de crédito, a
través de diferentes proyectos que se hallan en distintas
fases de negociación.
Gran parte de los recursos financieros del PDM se concentran
en las municipalidades de Ambato, Cuenca, Esmeraldas,
Guayaquil, Ibarra, Machala, Milagro, Portoviejo, Quevedo,
Quito, Riobamba, Tulcán, siendo los más beneficiados los
cabildos de Guayaquil, Quito y, en menor medida, Riobamba.
Haciendo una relación de los montos globales de los préstamos
para proyectos aprobados vemos, por ejemplo, que el 73.5 por
ciento se halla concentrado en doce de estos municipios: Quito
y Cuenca absorben el 47.4 por ciento del total a través de
ocho proyectos (4 Quito y 4 Cuenca). Por otra parte, el 84 por
ciento de los montos de los proyectos que ya están en proceso
de contratación se concentra también en los cabildos anotados:
Guayaquil, Quito y Ambato absorben el 59.2 por ciento de esos
recursos a través de 26 proyectos (14 Guayaquil, 6 Ambato, 6
Quito). Finalmente, el 72.1 por ciento del monto total de
recursos estimados para proyectos con estudios de factibilidad
se concentra en once de esos cabildos: a Ambato, Guayaquil,
Quevedo y Quito les corresponde el 60 por ciento de esos
recursos, con los que financiarían 13 proyectos (3 en Ambato,
3 en Guayaquil, 3 en Quevedo y uno en Quito).
ERRORES Y PROPUESTAS
De manera que, aunque el PDM representa un esfuerzo real de
descentralizacion, enfrenta algunas distorsiones:
- De acuerdo a numero de municipios beneficiarios, vemos que
su impacto es muy limitado todavia.
- Es un programa muy concentrado en las grandes ciudades del
pais y en algunas ciudades intermedias, que disponen no solo
de una estructura administrativa y financiera adecuada, sino
de verdaderos equipos tecnicos para cumplir con los requisitos
que el BEDE demanda, independientemente de la capacidad de
presion politica que pueden ejercer al interior del Estado. La
mayoria de los municipios correspondientes a las ciudades
pequeñas, en la practica, se hallan excluidos del programa.
- A pesar de que el BEDE des una entidad que tiene cobertura
nacional, su gestion se halla concentrada en Quito y
Guayaquil, por lo que sus servicios y la misma eficiencia de
su gestion es restringida.
- Ademas, no solo los tramites estan muy concentrados y son
engorrosos, sino que los plazos de las distintas fases son
excesivos.
Al interior del propio PDM han sido planteadas alternativas
para superar estas dificultades.
Entre ellas esta, en primera instancia, la posibilidad de
democratizar el esquema de intervencion utilizado actualmente,
de modo que agentes de la sociedad civil como, por ejemplo,
ONGs, corporaciones y fundaciones, puedan intervenir y
participar proporcionando asistencia tecnica, capacitacion,
estudios de factibilidad (en relacion con los municipios
pequeños).
En segunda instancia, esta planteada la necesidad de
desconcentrar la accion del BEDE a traves de la transferencia
de funciones, responsabilidades y riesgos a nivel regional, de
manera que sea posible satisfacer las demandas seccionales en
forma adecuada, oportuna y economica.
Finalmente, se ha pensado en modificar las exigencias de
caracter general del programa partiendo de los tipos de
municipios, su localizacion, el tipo de inversion, el tipo de
demanda, etc.
MUNICIPIOS QUE HAN ACCEDIDO A LOS BENEFICIOS DEL PLAN DE
DESARROLLO MUNICIPAL (PDM)
- Municipios con préstamos del PDM aprobados: 15.0% (del total
de los cabildos ecuatorianos)
- Municipios en proceso de contratación de préstamos: 23%
- Municipios que han elaborado estudios de factibilidad y
diseños definitivos de proyecctos: 24.3%
- Municipios que han presentado proyectos que están en la fase
de prefactibilidad: 35.8% (6A)
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