Radiografia De Las Finanzas Publicas

*JOSE ALBERTO CARRERA

Quito. 01.03.95. El Gobierno ha manifestado en repetidas
ocasiones que los dos pilares fundamentales para el éxito del
actual programa económico, en la lucha contra la inflación,
han sido:

1. La estabilidad del dólar frente al sucre.
2. El ordenado comportamiento fiscal.

La política cambiaria ha sufrido modificaciones estructurales
en los últimos tiempos. La más reciente variación fue el
establecimiento y anuncio de la banda cambiaria, dentro de la
cual las autoridades económicas esperan se enmarque la
trayectoria del tipo de cambio durante 1995. No obstante la
decisión de anunciar el comportamiento esperado del tipo de
cambio supone una gran responsabilidad para el Ministro de
Finanzas, como conductor de la política fiscal. ¿En qué
consiste esa responsabilidad? ¿Cómo podría enfrentarla? Son
algunas de las interrogantes que este artículo pretende
responder. El anuncio de la banda de flotación supone que el
Sector Público no Financiero (SPNF) obtendrá un superávit del
0,5% del producto interno bruto (PIB), a fines de 1995, es
decir que ]os ingresos serían mayores a los gastos en
aproximadamente 250 mil millones de sucres. La existencia de
un superávit implica un determinado comportamiento de la
demanda agregada del país, que sería satisfecha con un nivel
de producción nacional y de importaciones previamente
establecidas. Un aumento en el nivel de gasto público podría
incrementar la demanda agregada por bienes nacionales e
importados y, consecuentemente, a través de una mayor demanda
de divisas para importaciones, podría ejercer presiones hacia
el alza sobre el tipo de cambio. Si se observara un
aceleramiento permanente de la cotización hacia el límite
superior de la banda, peligraría la reserva monetaria
internacional.

EL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO (SPNF)

El SPNF se divide en: 1. El Gobierno Central, cuyo ámbito de
acción está cubierto por el Presupuesto General del Estado y
las operaciones del Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC).

2. Las Empresas Públicas no Financieras, entre las cuales
podemos contar a PETROECUADOR, EMETEL, INECEL, para mencionar
a las más grandes.

3. El resto del Gobierno General, que incorpora al IESS, Banco
del Estado, municipios y consejos provinciales, universidades
y escuelas politécnicas, y autoridades portuarias, entre otras
instituciones. Las finanzas públicas se refieren a todo el
SPNF.

ESTRUCTURA DE INGRESOS Y DE GASTOS

Ingresos petroleros

Durante los últimos años, los ingresos petroleros han superado
el 30% del total de ingresos. Una rebaja de un dólar en el
precio de exportación de petróleo implicaría una disminución
en los ingresos del SPNF de aproximadamente 80 millones de
dólares al año. De igual manera, un incremento de 100 sucres
en el precio de la gasolina extra y del diesel produciría un
incremento en las recaudaciones del SPNF de cerca de 80 mil
millones de sucres. Además de ser los combustibles una fuente
de ingresos muy importante y sensible, su recaudación es
inmediata y bastante sencilla desde el punto de vista
operativo. Un incremento en los precios de la gasolina, por
ejemplo, permite que los nuevos recursos estén disponibles, a
más tardar, una semana después de tomada la medida.

La alta sensibilidad a los cambios en los precios y la
relativa facilidad para la recaudación, han convertido al
Reglamento para la Determinación de los Precios de los
Derivados del Petróleo en un estabilizador automático bastante
eficiente. Las bajas que se produzcan, tanto en el precio del
barril de exportación fijado en el presupuesto del Gobierno
Central, como en el precio de los derivados a nivel
internacional, serán compensadas con incrementos en los
precios de los derivados de consumo interno.

Para mejorar el funcionamiento del mecanismo de estabilización
antes indicado, se puede dividir el peso del ajuste entre:

1. Realizar incrementos parciales a los precios de los
derivados.

2. Reducir el nivel de gastos corrientes y/o de capital que se
puedan efectuar, para que no sea únicamente el incremento en
los precios lo que compense la baja del precio del petróleo a
nivel internacional. Esta alternativa, a más de brindar una
mayor estabilidad a los precios de los derivados, permitiría
poner en práctica un sano principio de no gastar más allá de
las posibilidades reales que tiene el país, y que se enmarca
en lo que dispone la Ley de Presupuesto del Sector Público
(Art. 14).

Ingresos no petroleros

La otra gran fuente de ingresos corresponde a los no
petroleros (aproximadamente un 52% del total de ingresos del
país). Dentro de estos, los que resaltan - por su importancia
son los ingresos tributarios, a saber: el impuesto al valor
agregado (IVA), el impuesto a la renta, los derechos
arancelarios.

*EI impuesto al valor agregado (IVA)

Aporta aproximadamente con un 15% del total de ingresos
fiscales, y tiene dos importantes componentes: 1. Aquel que se
genera por las transacciones domésticas. 2. Aquel que se
origina en las transacciones de importación, especialmente de
vehículos.

Aun cuando se observa un fuerte incremento en las
recaudaciones por concepto de este impuesto, todavía existe un
buen camino por recorrer para mejorar los controles
administrativos, y para reducir los mecanismos que permiten
una gran cantidad de exoneraciones. Como referencia, en países
en los cuales el IVA ha logrado un alto grado de desarrollo,
la recaudación por este concepto alcanza, en puntos del PIB, a
la mitad de la tasa impositiva. Por ejemplo, en el Ecuador la
tasa es del 10%,lo cual implica que los ingresos potenciales
por el IVA podrían alcanzar el 5% del PIB. Si se considera que
para 1995 se proyecta lograr un 3,8% del PIB, todavía
existiría "espacio" para mejorar la recaudación en
aproximadamente un 1,2% del PIB; es decir que todavía se
podrían incrementar las recaudaciones en 537 mil millones de
sucres.

*EI impuesto a la renta

Representa cerca de un 6,8% del total de ingresos. El impuesto
a la renta sufrió durante 1993 una modificación fundamental,
que le ha permitido recuperar su participación en el total de
ingresos tributarios. El cambio consistió en establecer como
una forma de calcular el anticipo del impuesto el 1% de los
activos de las empresas e instituciones financieras. Ello
impedirá que muchas compañías "inflen" sus activos con la
finalidad de poder tener una base mayor sobre la cual
depreciar, y consecuentemente disminuir la utilidad gravable.
Dicha forma de calcular el anticipo también habría castigado a
todas aquellas instituciones que cuentan con una gran cantidad
de activos improductivos. En este sentido, se aprecia un
importante incremento en las recaudaciones por concepto del
impuesto a la renta, las cuales pasan de un 1,4% del PIB
durante 1993 a 1,7% del PIB durante 1994. No se espera un
incremento futuro en las recaudaciones, a menos que se
apliquen los planes y programas existentes en el Ministerio de
Finanzas, destinados a reducir la evasión y mejorar la
administración tributaria.

*Los derechos arancelarios

Participan de un 6% del total de ingresos. Estos tributos han
presentado una tendencia decreciente durante los últimos años,
producto de las importantes reformas arancelarias y de la
apertura al comercio exterior. En 1995, se espera un pequeño
repunte del 0,1% del PIB para ubicarse en un nivel del 1,6%.
En gran medida, este repunte se explica por dos factores:

1. El incremento de importaciones motivado por la reactivación
de la economía. 2. El mayor poder adquisitivo del sucre frente
al dólar. En consecuencia, es de esperarse que en el futuro
tales recaudaciones se mantengan en niveles cercanos al 1,5%
del PIB.

En este punto, vale la pena recalcar que el mayor potencial
para mejorar la recaudación tributaria, se encuentra
relacionado con una mejor recaudación de los derechos
arancelarios. Es conocido el altísimo nivel de evasión y
elusión que existe en las aduanas del país, lo cual impide una
mayor contribución de este rubro tributario a lo ingresos
totales.
* * *
Los gastos parten de dos grande categorías, que reflejan de
alguna manera la política de los gobiernos con respecto al
papel, el tamaño y las funciones que le competen al Estado: lo
gastos corrientes y los gastos de capital.

Los gastos corrientes

Corresponden al costo de mantener funcionando el Sector
Público no Financiero. Los rubros más importantes son:

*Sueldos y salarios:

Se pagan a los empleados y servidores públicos. Durante los
últimos años se ha producido una permanente reducción, en
términos del PIB, de lo que se ha pagado por este concepto.

Ello se debe a los ahorros que se vienen registrando por
concepto de la reducción de personal que se ha emprendido en
estos tiempos. Se espera que continúe observándose una
tendencia a la baja por este concepto, sobre todo por las
previsiones de reducir el sector público en 20.000 empleados
más, hasta agosto de 1996. Pago de intereses (devengados): Son
los que debe realizar el Gobierno. Nótese que si bien el monto
correspondiente a la deuda externa tiene una clara tendencia a
la reducción, los montos referentes a la deuda interna
presentan un importante incremento, sobre todo por lo que se
prevé para 1995. Es el reflejo de un mayor endeudamiento
ocurrido en los últimos años.

De presentarse un proceso de endeudamiento agresivo, los
gestores de futuros equipos económicos tendría limitada su
capacidad de gestión durante la elaboración e instrumentación
de su política macroeconómica. La limitación estaría dada
porque en los presupuestos de los anos siguientes se debería
incluir un monto mayor para el pago de intereses, lo cual
disminuiría la capacidad de gasto de futuros gobiernos. En
otras palabras, el endeudamiento que realice el Gobierno en el
presente no significa otra cosa que gastar hoy los ahorros de
mañana.

Gastos de capital

Durante los últimos años se ha observado una importante
reducción en los gastos de capital, que han bajado de un nivel
del 8% del PIB durante 1991, al 6,4% en 1994. Esta reducción
refleja la política de ajuste incorporada en el programa
económico.

Se debe recordar que ante situaciones en las cuales es
necesario reducir el gasto público, normalmente los gastos que
son más susceptibles de ser afectados son los gastos de
capital pues corresponden a inversiones que pueden ser
suspendidas, canceladas o diferidas. Por el contrario, es
mucho más dificil reducir el nivel de gasto corriente, a menos
que exista un importante proceso de reducción del tamaño del
Sector Público.

Resalta, sin embargo, el comportamiento esperado para 1995. En
efecto, el gasto de capital se incrementaría del 6,4% del PIB
al 7,1%; o sea, existiría un mayor gasto del Gobierno en cerca
de 841 mil millones de sucres. Dicho incremento en el gasto es
consistente con las previsiones de un año político y
preelectoral.

RESULTADO DEL SPNF

Una de las formas de identificar la real situación de las
finanzas públicas es analizar cuál ha sido la diferencia entre
ingresos y gastos. Si existe un déficit, este tiene que ser
financiado. La forma más común de financiar un déficit es a
través del endeudamiento. Pero, como se vio anteriormente, un
mayor endeudamiento presente significa que estamos
comprometiendo hoy los ahorros de mañana.

El endeudamiento del Sector Público debe estar en función de
su capacidad de pago, y esta, a su vez, en función de su
capacidad de ahorro, es decir, en función de la capacidad de
generar nuevos ingresos y/o de controlar sus gastos. La
ausencia de una política definida en tal sentido puede generar
problemas, como el ocurrido con la deuda externa comercial en
la década de los ochentas. Las autoridades están conscientes
de la importancia del tema. Por eso es que para el programa de
1995 han recomendado obtener un superávit consolidado del 0,5%
del PIB. Sin embargo, no está muy claro si tal superávit es
coyuntural o responde a una política de endeudamiento de
mediano plazo.

EL RESULTADO DOMESTICO

Del análisis de los ingresos totales del Sector Público no
Financiero se desprende la gran importancia de los ingresos
provenientes de las exportaciones de petróleo. No obstante, el
incluir los ingresos que se obtienen por este concepto, en
cierta forma oculta la situación subyacente del Sector Público
no Financiero. Visto así, el déficit doméstico es un indicador
adecuado para atacar este problema, puesto que considera
solamente las transacciones de la economía interna, omite
aquellas transacciones que afectan la Balanza de Pagos y, por
lo tanto, permite medir el efecto expansivo directo del
Gobierno en la economía.

Es interesante notar que existe un cambio sustancial en la
situación subyacente del SPNF, la cual ha pasado de ser
deficitaria a ser superavitaria. Ello permite pensar que, al
menos en el corto plazo, no existirían presiones de gasto que
requieran de cambios importantes en la estrategia de política
económica que está llevando adelante el Gobierno nacional.

Para concluir, es posible indicar que se observa una relativa
estabilidad en el sector fiscal, sujeta a que se mantengan las
siguientes condiciones:

- Que se conserve en vigencia el Reglamento para la Fijación
de los Precios de los Derivados del Petróleo.

- Que se logre mayor recaudación, con una adecuada gestión
administrativa y de control de la evasión tributaria,
especialmente en los impuestos relacionados con el comercio
internacional.

- Que se mantenga un crecimiento de la masa salarial, dentro
de las previsiones que el equipo económico se ha fijado para
la inflación de 1995.

- Que los gastos de inversión se mantengan dentro de los
límites pre-establecidos y no se excedan a causa de presiones
de gastos preelectorales.

*Ex asesor del Ministerio de Finanzas.

Texto tomado de: REVISTA GESTION #8 (pag.11-13)