La Reestructuracion Constitucional Ii

LA REESTRUCTURACION CONSTITUCIONAL II Por Fabián Corral

Quito. 01.09.92. DERECHOS POLITICOS.- La actual Constitución
Política establece una clara descriminación entre los
afiliados a los partidos políticos y los ciudadanos
independientes, conviertiendo al sistema democrático en una
especie de monopolio para administrar la República.

Una reestructuración constitucional seria no puede dejar de
analizar este tema, tomando en consideración la casi nula
legitimidad social de los partidos políticos del Ecuador,
cuyos afiliados, según recientes encuestas, difícilmente
superarían el 15% de la población. Más aún, diversos sondeos
publicados últimamente en los medios de comunicación
colectiva, ponen en evidencia que el más grave problema del
siste,a democrático del Ecuador radica en la absoluta falta de
credibilidad y de carisma de la clase política, lo que
significa, en otros términos, que no existe los conssensos
básicos que deberían constituir el soporte ético del derecho a
gobernar; de allí que la democracia ecuatoriana se vea
reducida a aspectos puramente formales sin verdadera
trascendencia social; y, más aún, con una imagen poco
favorable ante la ciudadanía.

Los Partidos Políticos del Ecuador, fraccionados en múltiples
versiones, no traducen las tendencias ideológicas de la
comunidad; son agrupaciones más o menos circunstanciales,
cuydas directivas, empleando una hábil dialéctiva electora,
han logrado monopolizar buena parte de las funciones públicas
y, por supuesto, la totalidad del ejercicio del poder, pero
sin el ascendiente indispensable en la ciudadanía no el
presitigio básico que debe legitimar su acción.

La reestructuración constitucional no puede ignorar este
fenómeno. Hay que replantearse a fondo este tema, porque no es
posible que estos grupos ejerzan el poder, influyan en los
tribunales y administren la República sin el menor respaldo
real de la comunidad. La democracia es lo opuesto a la
ligarquía, y el partidismo ecuatoriano es el gobierno de pocos
(los dirigentes partidistas) en beneficio de pocos (sus
afiliados y los miembros de las precarias alianzas
electorales).

En consecuencia, si queremos que la democracia política
descienda del nivel teórico y formal y se transforme en una
democracia real, participativa y cívica, es indispensable
reformular el tema de los derechos políticos y de su ejercicio
(Art. 32 al 43 de la Constitución Política). La Carta Política
en vigencia supone que los partidos políticos, por el simple
acto externo u formal de ser reconocidos e inscritos en el
Tribunal Electoral, ostentan la legitimidad necesaria para
acceder al poder, lo cual es ciertamente erróneo. Más aún, el
propio Tribunal Electoral ha dejado de cumplor aquella norma
constitucional, según la cual una de sus tareas fundamentales
es eliminar del registro de los partidos a aquellos que no
tengan el cuociente mínimo de votación previsto por la Ley.
Esta omisión ha hecho posible que subsistan agrupaciones sin
ninguna adhesión popular y que se sigan fundando otras con
precarios propósitos electorales.

Hay que recordar que uno de los argumentos exhibidos por los
adherentes a la tesis de la partidocracia ha sido la necesidad
de racionalizar la actividad política, dotándola de contenidos
doctrinarios coherentes y eliminando el clientelismo electoral
que se suponía vinculado con el caciquismo y otros defectos
tradicionales de la política ecuatoriana que, presuntamente,
habrían de corregirse con el régimen de partidos políticos.
Sin embargo, aquella teoría ha resultado evidentemente falsa.
No se ha eliminado el clientelismo electoral ni el caciquismo;
al contrario, se ha fortalecido el populismo y el
electoralismo que caracterizan a nuestra vida pública. Se ha
deteriorado la actividad política, hasta llegar a niveles de
desprestigio nunca antes registrados, y lo que es más grave,
no se han solucionado los problemas del país.

De todo lo anterior se concluye que es preciso reemplazar el
actual monopolio de los partidos políticos en el ejercicio
real de la democracia, con un régimen que admita, de manera
razonable, la participación electoral y política de los
ciudadanos independientes, ya sea con el auspicio de partidos
políticos, de alianzas electorales o de organismo seccionales.
En este sentido habría que revisar los artículos 36, 37 y 38
de la actual Constitución y, como consecuencia, expedir una
nueva ley de elecciones que reforme el actual estatuto de que
gozan los partidos políticos ecuatorianos.

LA ECONOMIA

Pese a que el Art. 45 de la Constitución declara que el
Ecuador opta por el sistema de economía de mercado, la misma
Carta Política en otras disposiciones y la práctica
administrativa del Estado desconocen este precepto, a tal
punto que el Ecuador, antes que a una economía de mercado,
responde a una sui géneris estructura económica caracterizada
por la anárquica presencia del Estado en las actividades
privadas, ya sea participando directamente en ellas, a través
de institutos y empresas públicas, ya sea monopolizando y
controlando tareas societarias, financieras, industriales,
mineras y agropecuarias.

Este es, quizá, uno de los temas que con mayor urgencia y
profundidad debe contemplar la reestructuración
constitucional. El Estado ecuatoriano, como otros de América
Latina, se ha convertido en un ente ineficaz, con actividades
económicas que ha sido asumiendo anárquicamente, sin
planificación de ninguna naturaleza, y con una tendencia al
crecimiento burocrático y al intenvencionismo en las
actividades privadas que ya rebaso hace rato los límites de lo
razonable y prudente.

Recientemente estudios publicados por los propios organismo
estatales dejan concluir que el Estado ecuatoriano tiene 163
empresas públicas y que la mayoría de ellas se creó en la
década de 1970, durante el auge petrolero (61 empresas), y en
la década de los ochenta (47 empresas), pese a la situación de
crisis que durante estos últimos años ha vivido el país.

Paralelamente se ha producido un grave deterioro en la
prestación de todos los servicios a cargo de la administración
central y de los organismos seccionales. Esto significa que el
Estado ecuatoriano no está cumpliendo el papel que le
corresponde y que, distorsionando su misión, ha incursionado
en toda suerte de actividades empresariales, generalmente con
resultados catastróficos; y que ha descuidado las tareas que
sí le competen, como la administración de justicia, la
seguridad interna, la infraestructura pública básica, la salud
y la educación.

Por lo mismo, hay que reducir el tamaño del Estado,
propiciando un profundo proceso de reestructuración de los
servicios básicos, desburocratizando la administración y
privatizando empresas e instituciones públicas, fortaleciento
las tareas esenciales de la gestión pública y devolviendo a
las actividades privadas el papel de agente central del
desarrollo económico, hoy asumido por el Estado con los
resultados que están a la vista de la opinión pública.

Desde esta perspectiva, en el orden constitucional se hace
necesario:
a) Introducir la noción de continuidad en la formulación del
modelo de desarrollo económico, sustentado en los principios
de la economía social del mercado y en los de eficiencia,
competencia e integración;
b) Reducir el tamaño del sector público de la economía,
previsto actualmente en el Art. 46 de la Constitución,
eliminando el monopolio estatal de los servicios de agua
potable, fuerza eléctrica, telecomunicaciones y otros;
c) Definir en la norma constitucional, con absoluta precisión,
el concepto de "empresas estratégicas", que debería estar
vinculado exclusivamente con la defensa nacional y la
seguridad interna;
d) Generalizar los sistemas de concesión de servicios
públicos, explotación de recursos no renovables y otras
actividades semejantes. El Art. 46 de la Constitución admite
solo excepcionalmente la delegación a la iniciativa privada
del ejercicio de las actividades económicas del Estado.
Habría, pues, que revertir el concepto y amploar la
alternativa de las concesiones de servicios públicos a la
iniciativa privada, estableciendo como excepción la
administración directa del Estado de actividades económicas y
servicios públicos;
e) En cuanto se refiere al sector mixto de la economía,
integrada por empresas particulares en asociación con
entidades del sector público, hay también que reducur tal área
a aspectos verdaderamente excepcionales. asociados con
actividades asistenciales, de salubridad, etc, evitando que el
Estado a título de promotor de inversiones privadas, continúe
incurriendo en tareas económicamente inconvenientes,
dispersando los escasos recursos con que cuenta la comunidad.
La historia reciente pone en evidencia que el Estado
ecuatoriano, a través del ejercicio discresional de la
potestad de promover empresas de economía mixta, ha incurrido
en dispendios innecesarios con resultados generalmente
adversos.
f) El sector privado de la economía ocupa en la norma
constitucional el último lugar. Parecería que el sector
empresarial tiene un papel restringido e irrelevante en la
estructura económica descrita por la Carta Política, Este es
el sentido del Art. 46 otorga a la empresa privada un carácter
subsudiario en la economía del país, cuando dice que tal
sector corresponde a empresas de derecho privado "no
comprendidas en otros sectores de la economía".

También en este aspecto es necesario revertir el concepto
constitucional, colocando al sector privado como el primero y
más importante de los sectores de la economía y definiendo con
claridad que a él corresponde el papel de agente central del
desarrollo.

ESTRUCTURA DEL CONGRESO NACIONAL

La experiencia demuestra que la conformación unicameral del
Congreso de la República no responde a las necesidades del
país ni en el ámbito legislativo ni en el de la fiscalización.
En efecto, los denominados juicios políticos o interpelaciones
se han convertido casi exclusicamente en instancias de combate
al gobierno de turno, que en la práctica han deteriorado la
imagen del Parlamento restándole credibilidad y dificultando
la gestión pública hasta llegar a niveles ciertamente
preocupantes. Por otra parte, las tareas legislativas han sido
nulas y los sucesivos congresos, carentes de toda iniciativa
en materia de creación de leyes, se han reducido a tramitar,
con apresuramiento y sin análisis, las leyes que con carácter
urgente ha enviado el Presidente de la República.

Se ha producido, en la práctica, una inconveniente
transferencia de las potestades legislativas del Congreso al
Presidente de la República, que se explica, en buena medida,
por la estructura del Congreso, reducido a tramitar, con
apresuramiento y sin análisis, las leyes que con carácter
urgente ha enviado el Presidente de la República.

Se ha producido, en la práctica, una inconveniente
transferencia de las potestades legislativas del Congreso al
Presidente de la República, que se explica, en buena medida,
por la estructura del Congreso, reducido a un foro caso
exclusivamente político, donde se enfrentan los partídos, sin
tomar en consideración las preocupaciones del país, ni la
necesidad de modernizar el Derecho. En esta materia y con el
propósito de corregir las falencias en el orden legislativo y
fiscalizador, es preciso retornar al sistema bicameral,
constituído por el Senado de la República y la Cámara de
Diputados.

El Senado estaría constituído por un Senador por cada
provincia, y un número de senadores adicionales por las
provincias más pobladas, en función de un coeficiente
vinculado con el número de votantes; pero, en todo caso, los
senadores provinciales, que sustituitían a los actuales
Diputados Nacionales, no excederían de 30. Además, con el
propósito de corregir la falta de representatividad real de
los partidos políticos conforme se ha mencionado antes, se
institucionalizarían ocho senadurías funcionales. a semejanza
de las que preveía la Constitución Política de 1946, en
representación de las Fuerzas Armadas, los sectores
educativos, la empresa privada, los trabajadores y los medios
de comunicación, sectores básicos del país que carecen en
absoluto de voceros en el Congreso Nacional, según la actual
conformación.

Por su parte, la Cámara de Diputados estaría constituida por
dos diputados por cada provincia y cinco diputados que
corresponderían a las provincias más pobladas, en función, así
mismo, de un coeficiente vinculado con el número de votantes.

El Congreso dividido en Cámaras se constituiría en el Congreso
Pleno cuyo presidente ostentaría la Calidad de Vicepresidente
de la República, constituyendo así un importante anexo entre
la Función Legislativa y la Función Ejecutiva que actualmente
no existe. Paralelamente, el Vicepresidente de la República
dejaría de ser Presidente y funcionario del Consejo Nacional
de Desarrollo. entidad que quedaría reducida a una secretaría
de planificación y coordinación administrativa, que
reemplazaría a las múltiples entidades, secretarías generales
e inspectoría que actualmente existen.

La nueva estructura del Congreso implicaría un nuevo esquema
en proceso de formación de las leyes, que estaría conformado
por dos instancias: la discusión y aprobación ante la Cámara
de Diputados y, posteriormente, la discusión y aprobación por
la Cámara del Senado, dentro de plazos recomendables, pero
fijados, para evitar que siga incurriendo en la tardanza en el
proceso de formación de las leyes, las tareas legislativas
deberían corresponder excepcionalmente a una Comisión
Plenaria. Sin embargo, la tarea legislativa fundamental
correspondería al Congreso y la Comisión actuarían únicamente
en los casos especiales que señale la Ley Orgánica del
Congreso. No habría una Comisión legislativa operando
discrecionalmente y al criterio del Presidente del Congreso,
como ocurre hoy.

Los dignatarios de la Cámara de Diputados y la Cámara del
Senado durarían dos años en el ejercicio de sus funciones,
evitando así la elección anual que tanto desgaste político
genera.

LEYES URGENTES

Este es uno de los temas que mayor controversia ha suscitado a
lo largo de los once años de vigencia de la Carta Política. Se
han producido evidentes abusos en el empleo de la potestad que
el Art. 65 de la Constitución le otorga al Presidente de la
República.

Al efecto, es necesario identificar que uno de los defectos
fundamentales del texto constitucional vigente es el de la
calificación de la ley urgente, que debe hacerla el propio
Presidente de la República.

Con el propósito de corregir este defecto que tantos
contratiempos ha causado, se hace necesario retornar, en
parte, al esquema contenido en la Constitución de 1946,
atribuyendo la calificación del carácter de ley urgente en
materia económica a un organismo distinto del Presidnete de la
República, pero suficientemente alejado de las instancias
puramente políticas y vinculado con el manejo de la economía
nacional, sin cuyo dictamen favorable no podría enviarse al
Congreso el proyecto de ley. En esta materia, sería
interesante que participe el Presidente de la Junta Monetaria,
el Presidente de la Corte Suprema de Justicia y el Presidente
del Congreso Pleno, entre otros.

La próxima semana concluiremos el análisis de la Reforma
Constitucional, analizando dos aspectos que tienen que ver con
el control de la constitucionalidad en el país y la situación
de la función Jurisdiccional.

(Tomado de la Rev. MARTES ECONOMICO. EL COMERCIO. 01.09.92.)