La Reestructuracion Constitucional

LA REESTRUCTURACION CONSTITUCIONAL Por Fabián Corral

Quito. 25.08.92. CONSTITUCION, INSTITUCIONES Y VALORES
SOCIALES. Si se examina la tradición constitucional del
Ecuador, se podrá apreciar que su nota característica está
vinculada con una visión exclusivamente técnica del hecho
político y de los fenómenos sociales. Desde la fundación de la
República se pretendió organizar a la comunidad a través de
estatutos jurídicos que pocas veces lograron expresar
apropiadamente las jerarquías de valores. estructuras básicas
y tendencias de la comunidad. Se ha creído, con cierta dosis
de ingenuidad, que la invención de la ley puede hacerse en
forma autómata y, en ocasiones contradictorias con la realidad
del país.

La historia del Ecuador testifica una evidente falta de
continuidad entre la sociedad real y el ideal expresado en las
diversas cartas política. El constitucionalismo ecuatoriano ha
sido, en buena medida una infructuosa búsqueda de la identidad
nacional. Este fenómeno explica la inestabilidad política, los
vacíos del poder. el caudalismo, el militarismo y la debilidad
institucional, que han sido verdaderas constantes en nuestra
vida pública.

La incompatibilidad entre el esquema jurídico-político,
impuesto caprichosamente por los estatutos constitucionales, y
la estructura real de poderes, jerarquías sociales e
instituciones, explica la precaria vigencia de las
constituciones políticas ecuatorianas y la falta de verdaderas
raíces y tradiciones jurídicas. En el Ecuador la Ley y la
Constitución son instancias teóricas u no valores sociales. La
vigencia del derecho es casi exclusivamente formal en un país
que vive una informalidad cada vez más amplia, de espaldas a
la hipotética legalidad escrita.

Cualquier análisis de la reestructuración constitucional del
país debe, por esas razones, tomar en consideración no solo
las coyunturales necesidades políticas, sino también, y
fundamentalmente, lo que es y lo que aspira a ser la
comunidad. Para ello. habrá que identificar cuáles son los
verdaderos objetivos nacionales y si tenemos o no un verdadero
proyecto de vida común.

Lo anterior implica la necesidad de que las fuerzas políticas
comprometidas con el sistema democrático, más allá del
inmediatismo electoral, hagan lo posible por encarnar las
metas que en el largo plazo pretende alcanzar el Ecuador.

En este marco de referencia podría plantearse la
reestructuración de la Carta Fundamental, pero partiendo del
supuesto de que la legitimidad institucional no nace
únicamente del acto político formal, constituido por la
expedición de un estatuto legal, sino de la armonización de la
realidad económica y social con los objetivos que se
proponen, en un razonable ambiente de estabilidad que haga
posible alcanzar el bien común.

La Constitución Política de 1978 es, quizá, el ejemplo extremo
de la teoría política aplicada en abstracto a una sociedad.
Probablemente, es esquema constitucional allí contenido es el
que más se aleja de los datos de la realidad.

Pese a las reformas hechas en 1983, la Constitución vigente
deja mucho que desear, tanto en el aspecto político, como en
las líneas maestras de la organización de las funciones del
Estado. El sobresalto electoral, la falta de continuidad en la
administración pública y el permanente enfrentamiento de los
partidos, son testimonios evidentes del claro deterioro de la
constitución y la necesidad de emprender una profunda reforma.

ASPECTOS PUNTUALES DE LA REESTRUCTURACION

OBJETIVOS NACIONALES

La Constitución de 1978, en el Título Preliminar (Arts 1 al
4), contiene los presupuestos básicos que caracterizan al
Estado y algunas declaraciones teóricas de los propósitos que
persigue la organización política. Aquellos preceptos obedecen
a la vieja tradición latinoamericana de incluir en las leyes
positivas ciertas declaraciones de principios e intenciones
retóricas que no reflejan los objetivos nacionales que son, en
definitiva, la razón de ser del Estado y la causa eficiente de
la legitimidad política.

Si algún defecto caracteriza a nuestra República es la falta
de continuidad en la administración pública y el escasísimo
horizonte económico y social con que cuentan las fuerzas
sociales frente a un Estado alineado en el inmediatismo de las
luchas electorales.

De allí que sea preciso que la Constitución Política consigne
los propósitos y objetivos que son la razón de ser del Estado;
esto contribuiría a dotar de continuidad a la acción pública,
puesto que la Autoridad quedaría obligada por el mandato
constitucional a la búsqueda de objetivos permanentes, que
deberán informar la gestión de cada uno de los gobiernos. No
es posible que los "modelos de desarrollo", muchas veces
caprichosamente impuestos, cambien cada vez que se produce una
sucesión presidencial.

La administración del Estado debe estar orientada por
objetivos nacionales permanentes que podrían resumirse en:
democracia política; progreso social asociado con crecimiento
económico; paz social; respeto al derecho ajeno; desarrollo
pleno de las capacidades humanas y, búsqueda de la identidad
nacional en el contexto de la integración.

Adicionalmente, se hace necesario incluir una forma
constitucional que obligue al sistema jurídico y a la
administración estatal a la búsqueda práctica aquellos
objetivos, y que, transcendiendo de la simple declaración
teórica, deben ser verdaderos mandatos para los gobernantes, a
los que tendrían que ajustarse los planes de gobierno.

La Educación.- En esta materia la Constitución Política
vigente responde a una concepción excesivamente paternalista
que garantiza por todos los medios una educación oficial laica
y gratuita; una universidad autónoma; el obligatorio
financiamiento presupuestario por parte del Estado; asistencia
educativa; etc, pero sin consignar disposición alguna acerca
de las obligaciones que tienen los beneficiarios de la
educación y, fundamentalmente, la clase universitaria hacia el
país que hizo posible su formación. En este sentido, la
reforma constitucional debería revisar a fondo el papel de la
universidad, racionalizar el concepto de su autonomía y
limitarlo al campo exclusivamente académico; obligarla a que
busque razonables fuentes de financiamiento; restituyendo el
carácter selectivo de la educación superior; introduciendo la
noción de eficiencia en la formación profesional e imponiendo
que la planificación educativa se vincule con los
requerimientos del país.

La Seguridad social.- La Sección IV del Título Segundo de la
Constitución Política, al referirse al tema de la Seguridad
social, además de describir sus objetivos y prestaciones,
estatuye que su administración será un monopolio del Estado, a
través del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Esta
doctrina ha sido rebasada por los hechos. Es evidente la
quiebra de la seguridad social ecuatoriana y, por lo mismo, es
urgente iniciar un proceso de desagregación que, manteniendo
opcionalmente el viejo sistema de la seguridad social
administrada por el Estado, admita paralelamente la
posibilidad de que las prestaciones de enfermedad, maternidad,
invalidez, vejez y muerte, sean atendidas a través de seguros
privados, en lo que buena medida ya ocurre en la actualidad,
porque los trabajadores han alcanzado esa conquista a través
de la contratación colectiva, a causa, precisamente, de la
inoperancia del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

La norma constitucional debería consagrar un régimen factible
que permita al beneficiario elegir el sistema de cobertura que
más le convenga, ya sea público o privado, tal como ocurre,
por ejemplo, en Chile.

El Régimen Laboral. En el aspecto laboral se hace necesario
introducir las siguientes modificaciones:

a) Intangibilidad de derechos de los trabajadores.

El Art. 31 literal c) de la Constitución consagra, como uno de
los derechos fundamentales de la clase obrera, la denominada
"intangibilidad de derechos" institución inspirada en la
hipótesis de que las situaciones jurídicas derivadas del
contrato trabajo son inamovibles, porque se supone,
erróneamente por cierto, que la vida económica del país es
también inmutable. Aquella teoría contradice el más elemental
análisis de la realidad.

El Ecuador vive un fenómeno inflacionario persistente,
registra el cambio acelerado en las relaciones y modos de
producción y modernización del sistema empresarial en razón de
las innovaciones tecnológicas y la apertura comercial, hechos
que están alterando radicalmente los presupuestos doctrinarios
que sirven de soporte a esta Institución.

En el aspecto práctico la "intangibilidad de derechos de los
trabajadores" está transformando a la legislación laboral en
un verdadero óbice para el progreso económico y social. No
debe continuar el anquilosamiento del sistema jurídico que
impide la adecuación de la Ley a las necesidades sociales y
perjudica a la propia masa laboral; alienta el ya preocupante
fenómeno de la informalidad e impide la creación de nuevas
fuentes de trabajo.

Por lo mismo, hay que revisar el tema de la intangibilidad de
los derechos de los trabajadores armonizando tal concepto con
la dinámica económica y limitando con claridad sus efectos a
aquellos aspectos de la legislación laboral, que no están
sujetos ni a la voluntad de las partes ni a las modalidades
contractuales, sino que dicen relación, a temas que podrían
considerarse como "principios o valores laborales permanentes"
como: el derecho al empleo. al salario mínimo vital, la
seguridad social básica, sea pública o privada la percepción
de beneficios sociales, la seguridad e higiene industrial, el
derecho de asociación sindical y el derecho de petición. Deben
excluirse del alcance del precepto constitucional de
"intangibilidad laboral" los temas materia de convención, como
la estabilidad y los beneficios que se alcancen en la
contratación colectiva, que pueden variar según la situación
de cada empresa.

No se trata, por supuesto, de lesionar los derechos de los
trabajadores, pero sí de permitir que a través de una reforma
constitucional se haga posible la modernización laboral, como
una herramienta fundamental para enfrentar los retos y
satisfacer las necesidades que deriven de la apertura de los
mercados.

De otra parte, es necesario tomar en cuenta que la
intangibilidad de los derechos de los trabajadores se ha
convertido, en último término, en un régimen de privilegios
que ampara a un sector no mayoritario de la población
económicamente activa, en detrimento de los grupos
desempleados y subempleados que no pueden incorporarse al
mundo de la informalidad empresarial porque la expansión
económica está condicionada por un esquema rígido e
inamovible.

b) Sindicalización del sector público.- El art 125 de la
Constitución consagra la sindicalización de importantes grupos
de burócratas de trabajadores del sector público. Supone la
Constitución, erróneamente, que las relaciones frente al
Estado y los servidores públicos responden al mismo esquema y
a la misma "lógica capitalista" de la empresa privada con sus
trabajadores. Tal apreciación es doctrinariamente errada y en
la práctica ha resultado ciertamente contraproducente para los
intereses del país. En efecto, el Código del Trabajo no fue
concedido para regular las relaciones de los servidores
públicos con el Estado.

Desde ese punto de vista habría que precisar en la norma
constitucional que los servidores públicos propiamente dichos
(tanto los que pertenecen a la administración pública central,
como los de las empresas estatales) no pueden acceder al
derecho a la sindicalización, que quedaría restringido,
exclusivamente, para los sectores típicamente obreros de las
empresas públicas, quienes, por su parte, podrían ejercer el
derecho de petición y de huelga, pero bajo un régimen de
concepción que considere los intereses del Estado, la
seguridad ciudadana y el concepto de "servicio público",
entendido como la obligación inexcusable de la organización
política de cumplir sus tareas y responsabilidades en
beneficio de la comunidad, sin interrupciones, ni aún en caso
de conflicto colectivo.

Habría, pues, que incluir en forma sumaria pero precisa, esta
ideas en la norma constitucional, imponiendo además al
Legislador la obligación de incluir en la ley laboral un
"régimen laboral público" que responda a las peculiaridades
antes enunciadas.

Además, deberían precisarse los conceptos de "ejercicio de
potestad pública", "prestación de Servicios Públicos" y
"actividades económicas asumidas por el Estado", que con gran
confusión emplea indiscriminadamente la actual constitución,
de lo cual ha derivado, en buena medida, la caótica
sindicalización pública que admite, en un mismo organismo,
decenas y hasta cientos de grupos sindicales colectivos. Se
hace necesario delimitar cuál es el ámbito de amparo del
Código del Trabajo y cuál es la jurisdicción de la Ley de
Servicio Civil y Carrera Administrativa.

Si se quiere enfrentar de veras la crisis institucional del
país, hay que enfrentar este tema sin reservas ni prejuicios.

(Tomado de MARTES ECONOMICO. EL COMERCIO. P.P. 8, 9 Y 11)