El Centralismo

Quito. 16 abr 99. Tras las voces que claman por el federalismo
o las autonomías, surge una sola verdad: el modelo
administrativo del Estado centralizado no va más.

Para iniciar su negocio en Portoviejo, Ramiro Zambrano comenzó
el trámite de patentes y marcas en Quito, pero nunca se
imaginó que éste tomaría ocho meses y frecuentes viajes a la
capital por lo que, cada vez y cuando, tuvo que pagar
transporte, alimentación y alojamiento. Todo esto obligó a
duplicar los "gastos de constitución" que inicialmente había
calculado.

Adriana González sabía que de cada diez becas estudiantiles,
cinco se quedan en la capital, dos en Guayaquil, una en Cuenca
y las dos restantes se reparten al resto del país. A pesar de
eso, decidió probar suerte e iniciar los trámites para obtener
los documentos que necesitaba de la Subsecretaría de Educación
del Guayas. Su carpeta debía presentarla también en el
Ministerio de Relaciones Exteriores. Para su asombro, allí le
dijeron que tenía que sacar su partida de nacimiento en el
Registro Civil de Pichincha y volver a refrendar su título en
el Ministerio de Educación. Eso significaba reiniciar los
trámites que le habían costado tiempo, esfuerzo y dinero en su
provincia. Adriana volvió desilusionada a Guayaquil y relató
lo sucedido en el IECE, en donde le afirmaron que todo aquello
era innecesario.

El Alcalde de Cuenca, Fernando Cordero, espera todavía que el
gobierno central le entregue a su ciudad lo que le
corresponde. "Cuenca genera entre ocho y nueve veces más de lo
que recibe. Si realmente se lo estuviera destinando a sectores
necesitados no nos quejaríamos, pero todo se queda en el
Estado centralizado".

BOMBA DE TIEMPO

Hoy en día, en el Ecuador se señala como el origen de todos
los problemas al centralismo. La concentración del manejo
político y económico en un solo núcleo, que empobreció a toda
la periferia, llegó a su minuto final y todos piden un cambio.


Más que nada, el Estado ecuatoriano ha marcado una profunda
diferencia entre el sector urbano, en donde realiza el 75 por
ciento de la inversión, y el rural, con solo el 25 por ciento
de la misma. En las ciudades, en donde vive el 60 por ciento
de los ecuatorianos, menos de la mitad lo hace con sus
necesidades básicas insatisfechas (NBI), como agua potable,
energía eléctrica, teléfono, eliminación de aguas servidas,
escolaridad y salud. Mientras tanto, en el campo, donde se
asienta el 40 por ciento de la población, un 60 por ciento de
ella sobrevive con sus necesidades básicas insatisfechas,
según datos del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y
Censos.

Del 75 por ciento de pobres en el país, el 20 por ciento se
encuentra en la indigencia, y este porcentaje está en
vertiginosa ascendencia ante la crisis nacional que nos empuja
a la recesión y al desempleo.

Pero estos factores que se acentúan en la Costa con los
últimos acontecimientos han azuzado el fuego de las
diferencias regionales: la región destruida desde hace más de
un año y una promesa electoral de reconstrucción sin cumplir.
Una crisis económica que trajo como cola la caída del
Filanbanco y Banco del Progreso, dos de las instituciones
bancarias más representativas de Guayaquil y la Costa; y
Cámaras de la Producción de la misma región enérgicamente
opuestas a la conducción económica del Estado, sobre todo a la
congelación de sus cuentas y a la implantación de más
impuestos al sector productivo y exportador.

PRETENSIONES HISTÒRICAS

Guayaquil siempre ha pugnado por administrarse con sus propias
rentas. "Las intenciones de autonomía datan desde el Acta de
la Fragua de Vulcano del 1 de octubre de 1820, en el que todos
sus actores juraron solemnemente morir o triunfar por la
autonomía de Guayaquil. Pero luego de 22 meses de autonomía,
el 13 de julio de 1822, Bolívar proclamó la anexión a la
República", menciona Joseph Garzozi, presidente de la
Fundación Francisco de Orellana.

Desde entonces hasta 1960, la República unitaria del Ecuador
funcionó con crisis políticas. "Pero la desigualdad
proveniente de la planificación central se radicalizó a partir
de 1970, cuando se crearon las grandes empresas del Estado,
proliferó la burocracia dorada y los contratos colectivos. Se
vigorizó el centralismo mientras la periferia se empobreció
hasta llegar a los extremos que vivimos hoy en día", afirma el
diputado Ricardo Noboa.

El sociólogo Gaitán Villavicencio observa que siempre que el
país se sume en una profunda crisis se avivan los problemas
sobre el centralismo y surgen pretensiones independentistas.

"La crisis es buena, porque ha sido la única manera de que el
país despierte a su pesadilla de 150 años de miseria", observa
Joseph Garzozi, quien lleva 15 años trabajando en el tema de
la descentralización.

La pólvora está encendida en cada kilómetro cuadrado
ecuatoriano: Región Insular, Costa, Sierra y Oriente. Por
ello, desde distintas partes de la nación surgen varias ideas
provenientes de movimientos, estudiosos y políticos.

Que un federalismo. Que las autonomías regionales con una
nueva división horizontal o vertical del país. Que las
autonomías provinciales. Que la descentralización es
suficiente. Todos tienen en común un mismo fin: un drástico
cambio en el poder económico y administrativo del Estado.

"En 1993, las Naciones Unidas encontró que todos los países
que descentralizaban entre el 30 y 51 por ciento de sus gastos
se ubicaban entre los primeros 14 países de mayor desarrollo
del mundo y habían alcanzado un Índice de Desarrollo Humano
(IDH) entre el 95 y el 98 por ciento. En el otro extremo, los
países que menor porcentaje destinaban a los gobiernos
seccionales ocupaban los lugares de menor desarrollo. Paraguay
y Ecuador, con cinco y siete por ciento respectivamente de
descentralización, tenían un IDH de 64 y 65 por ciento
respectivamente. La correlación entre desarrollo y
descentralización no puede ser más evidente", observa Juan
José Illingworth.

LEY DE PAPEL

Si bien desde 1992 existe una ley de descentralización y
desconcentración que manda transferir competencias y tributos
a los gobiernos seccionales, y una Ley de Distribución del 15
por ciento del presupuesto nacional hacia los mismos, los
alcaldes no se cansan de protagonizar marchas y reclamos para
recibir los recursos que les corresponden para llevar adelante
su gestión. Hasta ahora, el Estado le adeuda a los municipios
más de 100 millones de dólares. "Se han creado leyes de
descentralización que establecieron normas para transferir
dinero y competencias, pero no ha habido la decisión política
para ponerlas en práctica. Por eso, es necesario un cambio más
profundo", dice Ricardo Noboa. Pero quizás el fracaso de estas
leyes sea precisamente el haber sido impuestas desde el
parlamento sin haber contado con la opinión de los
ecuatorianos.

Actualmente, algunos miembros de la sociedad civil están
proponiendo llegar a un verdadero cambio estructural, que debe
ser decidido por la ciudadanía mediante una consulta popular.

Federalismo, autonomía provincial, horizontal o vertical:
todos quieren una drástica descentralización.

LAS PROPUESTAS

Los más radicales, quieren que en el Ecuador se aplique el
federalismo, que ha ocasionado una profunda descentralización
en países como los Estados Unidos, México, Suiza y Alemania.
El federalismo significa que existe soberanía en cada
provincia o estado, el mismo que decide cederle ciertas
competencias a la Confederación de Estados. Con esto, cada
estado administra sus propias rentas y puede dictar leyes
propias o impuestos adicionales.

El 22 de marzo, al calor de las protestas con ocasión del
cierre del Banco del Progreso frente al palacio municipal de
Guayaquil, muchas voces provenientes de la industria y el
comercio clamaban por el federalismo. Con el transcurso de los
días, la idea fue perdiendo fuerza, y a falta de proyecto
propio, las Cámaras de la Producción del Guayas han ido
flexibilizando su posición: "federalismo o autonomías,
cualquier forma de descentralización es, en este momento,
mejor que el sistema actual", acepta Joyce de Ginatta,
presidenta de la Cámara de la Pequeña Industria.

Finalmente, un ex superintendente de Bancos añade: "Muchas
instituciones financieras han tenido un comportamiento
equivocado al mantener entre sus activos fijos, locales de
extremo lujo, obras de arte de incalculable valor y a la
colocación de créditos a corto y mediano plazo, por cifras
sumamente altas, en empresas íntimamente relacionadas con los
accionistas y administradores. Además, el clásico deseo de los
banqueros de hacer crecer a cualquier costo a sus
instituciones financieras rápidamente para ser uno de los
primeros del ranking, dejando de lado aspectos más importantes
como la seguridad y rentabilidad".

Hubo muchos que no consideraban conveniente que en estos
momentos gane terreno esta propuesta, pues "el federalismo es
una modificación tan esencial del Estado que se teme que pueda
destruir la unidad nacional al crear estados independientes".

Desde otro flanco se propone un régimen de cambio más gradual
y moderado: "El principio de autonomías está en que el Estado
escuche a los ciudadanos y transfiera competencias hacia sus
regiones, para que sean ellos mismos quienes decidan cómo
quieren vivir", indica César Coronel, coautor del Proyecto de
Reforma a la Constitución para la Organización Territorial del
Estado en Comunidades Autónomas, realizada por catedráticos de
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Católica de
Guayaquil, en 1992.

Los beneficios de las autonomías son múltiples, y el fin es el
fortalecimiento de la unidad nacional y no su división, como
se alarma. "Quienes piensan que una estructura piramidal y
centralizada es más conveniente para sus intereses van a estar
en contra", enfatiza Coronel.

Lo más importante es que cada autonomía recaudaría sus propios
impuestos. Esto haría más efectiva la retención del IVA en los
cantones pequeños, por ejemplo. Luego, retendría un porcentaje
para solventar las competencias transferidas a ella, como la
educación, salud, cultura, deporte, transporte, obra pública,
medio ambiente, incluso una policía local, más cercana a su
población, que no prescindiría de una a nivel nacional. Otro
monto sería su contribución al Estado central, para financiar
servicios indelegables como el exterior, fuerzas armadas y los
ministerios cuyas funciones estarían descentralizadas también.
Finalmente, como el concepto de autonomías acoge el principio
de solidaridad, habría un porcentaje destinado a ser repartido
proporcionalmente entre las provincias que menos producción
tienen.

Las autonomías gozan de autonomía jurídica, económica,
política y administrativa. "Lo que las diferencia del
federalismo es que estos estados independientes deciden ceder
parte de sus competencias a la federación de estados, y en
caso de dudas al respecto, estas se resuelven a favor del
estado independiente. Mientras tanto, en las autonomías el
proceso es inverso. Es decir, el Estado les transfiere algunas
competencias específicas y en caso de haber dudas al respecto,
éstas se resuelven a favor del Estado", aclara Coronel.

Pero bajo la consigna de las autonomías parten varias
alternativas. Una primera propuesta serían las autonomías
horizontales. Esto quiere decir que el país no se clasificaría
por su natural verticalidad y más bien se intentaría combinar
la producción y la población de cada región.

Fernando Carrión, director de la Facultad Latinoamericana de
Comunicación Social (FLACSO), propone una división geopolítica
en siete regiones horizontales, de las cuales se excluirían
Guayaquil y Quito, que se establecerían como distritos
metropolitanos. Mientras tanto, la región Centro-Occidental,
estaría comprendida por Guayas, Manabí y Los Ríos. La Sur, por
Cañar, Azuay, Loja, El Oro, Zamora Chinchipe y Morona
Santiago. La región Centro-Oriental, por Cotopaxi, Bolívar,
Chimborazo, Pastaza y Tungurahua. La Norte, por Esmeraldas,
Pichincha, Imbabura, Carchi, Sucumbíos, Napo y Orellana.
Finalmente, Galápagos permanecería como un distrito natural.

El Alcalde de Loja, José Bolívar Castillo, difiere en la forma
pero coincide con que el país necesita una regionalización
horizontal. "Los ecuatorianos no nos clasificamos por el
clima", estima. Él también es partidario de una división del
país en siete regiones, "unidos por sus hondas raigambres
históricas y geográficas".

Por su parte, Ricardo Noboa tiene una segunda propuesta
mediante la cual se dividiría al país en dos grandes
autonomías verticales: la Costa y Galápagos, la una; y la
Sierra y Amazonia, la otra. Noboa reconoce que estas
autonomías "implican un desplazamiento parcial del poder
político".

Por ello, el riesgo que se corre es que Quito permanezca
centralizando los recursos de la Sierra, mientras Guayaquil
pasaría a absorber los de la Costa, sin solucionar realmente
el problema.

¿CAMBIO DE MAPA?

De todas estas propuestas, Mae Montaño, gerenta de la
Autoridad Portuaria de Esmeraldas, piensa que si se pretende
diseñar un nuevo mapa del Ecuador, solamente para asignarle
determinada provincia a tal región, sin considerar los puntos
administrativo, político, económico, social, étnico-cultural y
la necesidad de establecer en el país otros polos de
desarrollo económico, entonces se está hablando de una manera
muy superficial.

La propuesta de Fuerza Ecuador presenta una tercera
alternativa que tendría una viabilidad más inmediata, distante
de una intervención política que encarnizaría la lucha por la
anexión entre las regiones. "Las divisiones no pueden ser
arbitrarias, nadie puede sentarse en un escritorio a dibujar
el país", insiste Humberto Mata, director del movimiento. Por
ello, manejan la idea de las autonomías provinciales, mediante
la cual se mantendrían las 22 provincias existentes, con sus
capitales y municipios. Estos serían fortalecidos a través de
la recaudación interna de tributos e impuestos nacionales y
locales. De esta manera, cada provincia tendría autonomía
administrativa y financiera para solventar sus potestades, lo
que fortalecería la acción de los municipios.

El concepto de provincias autónomas no se opone al de regiones
autónomas, pues bien podría seguirse uno tras del otro, de
acuerdo a la eficiencia del proceso.

Lo negativo de aplicar cualquiera de estos sistemas es la
idiosincracia ecuatoriana. "Si no existe un control adecuado,
la corrupción proliferará en los nuevos estados federales o
autonomías por igual", estima Carlos Córdova, director técnico
de CEDATOS, por lo que considera que primero habría que
establecer los organismos de control necesarios para iniciar
un proceso semejante.

Además, Luis Fernando Torres, presidente de la Asociación de
Municipalidades Ecuatorianas (AME), piensa que "pasar a
conformar autonomías provinciales o regionales tiene un costo
significativo" al pensar en traslado de la burocracia hacia
las regiones, la creación de parlamentos regionales y
secretarías. Torres no está convencido de que hay que hacer un
cambio abrupto del sistema, sino que es partidario de la
descentralización fiscal y administrativa primero hacia los
municipios. Enfatiza que, actualmente, la participación de los
cabildos no supera el 11 por ciento del presupuesto nacional,
y no el 15 como debería de ser. "El Estado actual no garantiza
el funcionamiento de los municipios", dice Torres.

Piensa que sería buena idea estudiar el caso boliviano, en el
cual se mantiene la estructura del Estado central pero que les
entregó autonomía administrativa a los municipios para
fortalecerlos y les delegó la recaudación de impuestos de los
que un porcentaje se queda para destinarlo a las obras que
consideren más necesarias.

Hay muchas buenas ideas para debatir. Recientemente, han
comenzado a reunirse los autores de distintos proyectos
provenientes de todas las regiones del país. El objetivo es
llegar a uno en común, para que sea conocido y discutido por
la población. Pero esto tomará su tiempo. "Tenemos que buscar
nuestra salida idónea a través del diálogo. No se pueden
copiar las experiencias de otros países con historia de
profundas diferencias étnico-culturales, o en donde el cambio
se haya impuesto de manera autoritaria y represiva", afirma
Gaitán Villavicencio.

Lamentablemente, piensa Carlos Córdova, "esto tomaría
demasiado tiempo y el país no tiene eso, sino hambre,
desempleo y falta de servicios básicos".

Y si el Gobierno Nacional se limita solamente a observar cómo
la sociedad civil debate un nuevo modelo administrativo del
Estado, sin acelerar la descentralización y desconcentración
de recursos y funciones, entonces será corresponsable de un
estallido social y testigo de un precipitado cambio de
estructura que desconocemos cómo resulte en su aplicación
real. Muchos no comprenden con exactitud aquello de las
autonomías o el federalismo. Solo saben que quieren el fin del
centralismo. Pero ya.

El principio de las autonomías está en que los ciudadanos
deciden cómo quieren vivir. (Texto tomado de La Revista
Vistazo)