Quito. 10 feb 2001. Ricardo Noboa, del Consejo Nacional de Modernización,
aseguró que el actual estado de emergencia se levantará una vez que se
movilicen fondos para capitalizar el Banco de Fomento.
En el Ecuador están vigentes 44 declaraciones de estado de emergencia que
nunca fueron levantadas por quienes las utilizaron para garantizar el
orden público, varios decretos de movilización, cuatro disposiciones del
uso de la fuerza pública y hasta una declaración de zona de seguridad,
gracias al olvido de las autoridades gubernamentales que los decretaron
por distintos motivos. Eso demostró una investigación documental
realizada por la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos
(Inredh).
A las 20:00 del 2 de febrero de 2001, el presidente de la República
Gustavo Noboa emitió un decreto oficial mediante el cual declaraba al
país en estado de emergencia, para poder asumir facultades
extraordinarias y emplear la fuerza pública a su discreción en el
mantenimiento del orden público. Lo que el mandatario desconocía era que
en el país se mantenían estados de emergencia que se les olvidó levantar
a los secretarios de Estado y gobernantes que le antecedieron en el
Palacio de Carondelet.
Una actitud común de los Gobiernos, desde el retorno a la democracia en
el Ecuador en 1979, para enfrentar las crisis sociales desatadas por las
protestas y movilizaciones, como la que concluyó el último miércoles, ha
sido el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la
República, que implica el desconocimiento temporal de ciertos derechos
civiles de las personas, garantizados en los artículos 23 y 24 de la
Constitución. De acuerdo con el constitucionalista Julio César Trujillo,
esa medida ha sido adoptada por todos los gobernantes porque lo que ha
caracterizado al poder político de la etapa democrática es la
arbitrariedad y el abuso de la fuerza.
Pero, otra actitud común de los Gobiernos también ha sido la del olvido.
Los motivos de la desmemoria
Pasadas las causas que motivaron la declaración del estado de emergencia,
los ministros y asesores encargados de elaborar los decretos que pongan
fin a estas medidas de excepción y de notificar tanto al Congreso
Nacional y al Tribunal Constitucional de su levantamiento, se olvidaron
de hacerlo en muchas ocasiones.
En el informe preparado por Inredh, sobre el uso de estas medidas de
excepción en el Ecuador desde 1924 hasta el Gobierno de Jamil Mahuad, se
estableció que en el país se han decretado (sin tomar en cuenta el último
estado de emergencia vigente) 96 medidas de excepción, entre las que se
cuentan estados de emergencia, decretos de movilización, disposiciones de
empleo de la fuerza pública, declaratorias de zonas de seguridad,
otorgamiento de facultades extraordinarias y facultades conexas.
El promedio anual de las emergencias
De las 96 medidas de excepción existen 63 declaratorias de estado de
emergencia (la decretada el 2 de febrero anterior era la número 64), de
las cuales solo nueve se declararon antes del retorno a la democracia en
1979.
Es decir, en los últimos 21 años de vida democrática, los Gobiernos
constitucionales han necesitado recurrir en 54 ocasiones a los estados de
emergencia para mantener el orden constituido, un promedio de 2,6 por
año.
Un promedio exagerado que demuestra la debilidad de los Gobiernos
elegidos democráticamente, según la opinión del ex ministro de Gobierno
de Rodrigo Borja (1988-1992), Andrés Vallejo.
Y lo más curioso es que de esas 63 declaratorias de estados de emergencia
se mantienen vigentes 43 (44 con la actual), debido a que solo en 20
ocasiones los funcionarios de los Gobiernos de turno cumplieron con la
obligación de derogarlas.
"Ha sido evidente el descuido. Este hecho es preocupante en especial
porque
estas vigencias indefinidas ponen en juego el respeto de los derechos",
dice el informe preparado por Inredh.
Ese olvido fue más grave aún antes de la última reforma constitucional
(1997-1998), por cuanto no existía en el texto constitucional un plazo
para que permanezcan vigentes estas medidas. Los asambleístas, al
percatarse del olvido de gobernantes y secretarios de Estado, decidieron
ponerle un remedio: dejar sentado un condicionante de temporalidad de los
estados de emergencia; estos no pueden durar más de 60 días, de acuerdo
con el artículo 182 de la Constitución ecuatoriana.
Esa actitud olvidadiza, por lo pronto, ya motivó un llamado de atención
al Ecuador en un informe de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos.
Este organismo ha notificado al Gobierno para que realice las
derogaciones.
La emergencia
El estado de emergencia se encuentra regulado en los artículos 180, 181 y
182 del texto constitucional, aprobado en la última Asamblea
Constituyente.
Primer artículo
Artículo 180.- El presidente de la República decretará estado de
emergencia, en todo el territorio nacional o en parte de él, en caso de
inminente agresión externa, guerra internacional, grave conmoción interna
o catástrofes naturales.
Segundo artículo
Artículo 181 .- Declarado el estado de emergencia, el presidente de la
República podrá decretar la recaudación anticipada de impuestos; invertir
para la defensa del Estado (...) los fondos públicos destinados a otros
fines, excepto los de salud y educación; trasladar la sede del Gobierno a
cualquier lugar del territorio nacional; establecer como zona de
seguridad todo el territorio nacional, o parte de él; disponer censura
previa de los medios de comunicación; suspender o limitar algunos de los
derechos civiles; disponer el empleo de la fuerza pública; disponer la
movilización, la desmovilización y las requisiciones que sean necesarias
y disponer el cierre o la habilitación de los puertos.
Tercer artículo
Artículo 182.- El presidente de la República notificará la declaración
del estado de emergencia al Congreso Nacional, dentro de las 48 horas
siguientes a la publicación del decreto correspondiente (...). El decreto
de estado de emergencia tendrá vigencia hasta por 60 días (...). Cuando
las causas que motivaron el estado de emergencia hayan desaparecido, el
presidente de la República decretará su terminación y, con el informe
respectivo, notificará inmediatamente al Congreso Nacional. Hasta aquí la
ley.
Un país que sobrevive en la crisis del poder
El olvido de levantar la declaración de un estado de emergencia afectaría
la imagen del país en el ámbito internacional.
Para el constitucionalista Julio César Trujillo ha existido un abuso
manifiesto en la utilización de los estados de emergencia en el país,
debido a que una característica de las autoridades gubernamentales ha
sido la arbitrariedad. Y ese abuso sería preocupante, porque una de las
garantías que más se atropella en esos estados de excepción es la
libertad personal.
En el último estado de emergencia del 2 de febrero, la situación no
varió. Julio César Trujillo asegura que estuvo atareado redactando
petitorios de hábeas corpus para obtener la libertad de varios dirigentes
indígenas y gremiales que fueron apresados.
Pero más preocupante le resulta que existan declaraciones de estado de
emergencia que nunca fueron levantadas, por las implicaciones que eso
tiene en el ámbito internacional, más que por sus consecuencias jurídicas
en el interior del país.
"La imagen del Ecuador se deteriora", aseguró Trujillo, porque ante los
ojos de los organismos internacionales siguen vigentes estados de
excepción que justifican el que las instituciones no funcionen con
normalidad, y, por lo tanto, siguen restringidos o suspendidos ciertos
derechos, como el de la inviolabilidad del domicilio, de libre tránsito y
de reunión.
"Es obligación de quienes decretan un estado de emergencia emitir otro
decreto para dejarlo sin vigencia. El no hacerlo hace a esas autoridades
responsables de la violación de la Constitución", sostuvo Trujillo.
Una vez concluido el estado de emergencia, el Gobierno debe notificar al
Congreso Nacional del uso que ha hecho de las facultades excepcionales
que se encargan al presidente de la República. ¿Cuántos lo han hecho?
El informe de la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos
(Inredh) establece que pocos y en contadas ocasiones.
"La declaración de los estados de emergencia, o normas de excepción,
constituyen una práctica cotidiana de los Gobiernos democráticos. Su
utilización parte de la necesidad de preservar el orden constituido y
permite superar situaciones extraordinarias que pondrían en peligro la
supervivencia del Estado", dice un documento de Inredh. Pero lo que, al
parecer, no constituye una práctica cotidiana es su levantamiento. (JT)
Estado de emergencia y algo más
La movilización, el estado de emergencia, el otorgamiento de facultades
extraordinarias al presidente de la República y el uso de la fuerza
pública han sido los mecanismos utilizados por los Gobiernos de turno
para enfrentar los paros, las manifestaciones estudiantiles y las
sublevaciones.
Las manifestaciones fueron reprimidas con una declaración de emergencia y
dos disposiciones de uso de la fuerza pública. Para enfrentar los paros,
se declaró en emergencia al país en diez ocasiones y siete veces se
emitieron decretos de movilización.
Las sublevaciones fueron contenidas otorgando facultades extraordinarias
por dos ocasiones al presidente de la República (antes de 1979) y
decretando una vez la movilización.
"Los principales sectores que han encabezado estos actos o
manifestaciones de protesta y demanda social han sido los trabajadores
petroleros, empleados públicos de la Salud, maestros, choferes, dueños de
gasolineras, empleados del sector eléctrico e indígenas", dice el informe
de Inredh. En el informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el
Ecuador, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostenía que la
utilización de los estados de emergencia o decretos de movilización para
reprimir la protesta social y combatir la delincuencia atenta contra la
Convención Americana sobre la materia, por lo que recomendaba, en su
informe, buscar opciones para evitar usar esos mecanismos que significan
la derogación de algunos de los derechos civiles de la población.
Sixto lleva la delantera
De la revisión de los Registros Oficiales, en los que se debe publicar el
decreto por el cual se declara el estado de emergencia o la norma de
excepción así como el levantamiento o el decreto que lo deja sin efecto,
Inredh ha establecido que el Gobierno que más uso hizo de estas
facultades extraordinarias fue el de Sixto Durán Ballén. Fue en ese
Gobierno en el que ocurrió la guerra no declarada con Perú, en 1995.
Entre 1992 y 1996, período de Gobierno de Sixto Durán Ballén, se
decretaron 24 medidas o normas de excepción. Otra etapa crítica fue la
del Gobierno de León Febres Cordero, en donde se expidieron 17 de estas
medidas.
A pesar de que el Gobierno de Abdalá Bucaram solo duró seis meses, en ese
período se decretaron cinco medidas de excepción, a razón de una por mes.
Los regímenes que menos utilizaron este recurso fue el de Jaime Roldós y
Osvaldo Hurtado (1979-1984), y el de Rodrigo Borja (1988-1992).
En el período de los Gobiernos de Roldós-Hurtado se decretaron siete
medidas de excepción, al igual que en el Gobierno de Rodrigo Borja.
Las razones de las catástrofes
Conmoción interna, orden público, combate a la delincuencia, catástrofe
natural y agresión externa fueron las razones más frecuentes utilizadas
por los Gobiernos para justificar la expedición de las normas de
excepción.
Pero, en toda la historia, también se han utilizado justificaciones tales
como el acaparamiento, la especulación, el contrabando, la crisis
económica, la falta de generación de energía eléctrica, el mal
funcionamiento de los servicios públicos, los movimientos
revolucionarios, la paralización de los sectores estratégicos de la
economía y hasta la posible conflagración mundial.
Para decretar las normas de excepción, el Gobierno de Roldós-Hurtado se
justificó por dos ocasiones en la existencia de conmoción interna, tres
veces se declararon para mantener el orden público y dos más para
enfrentar catástrofes naturales.
En el Gobierno de León Febres Cordero y en el de Sixto Durán Ballén, la
catástrofe natural fue la razón más recurrente para decretar normas de
excepción, 14 veces en el primero y 11 en el segundo. En el de Rodrigo
Borja esa causa fue utilizada en dos ocasiones para decretar al país en
estado de emergencia y en el de Abdalá Bucaram una vez.
Aparece el combate a la delincuencia
Una cosa curiosa en la historia de la declaración de normas de excepción
en el Ecuador es el aparecimiento, en el Gobierno de Sixto Durán Ballén,
del combate a la delincuencia como razón para declarar al país en estado
de emergencia. En este régimen también se recurrió a las normas de
excepción por la existencia de conmoción interna en tres ocasiones, tres
veces más para mantener el orden público y cinco ocasiones para enfrentar
la agresión externa.
En el informe de Inredh, se recalca que "la causal de conmoción interna y
orden público, que es muy utilizada inicialmente, es desplazada
porcentualmente en los últimos períodos por la del combate a la
delincuencia. También se evidencia un crecimiento de la categoria otros
(otras razones para decretar normas de excepción), en las que se
contemplan los problemas de las instituciones públicas por falta de
recursos y los paros de sectores estratégicos de la economía".
En resumen, de todas las normas de excepción decretadas por los Gobiernos
democráticos, 41 fueron para enfrentar catástrofes naturales, siete por
la existencia de agresión externa y diez por problemas institucionales.
El resto se habrían decretado para reprimir las protestas sociales.
Respaldo va desde la Constitución hasta la Ley de Contratación
Las medidas o normas de excepción se pueden aplicar en las instituciones
públicas, por sectores y en el ámbito nacional, provincial, cantonal y
zonal; 42 del total de normas de excepción tuvieron un alcance nacional y
25 fueron aplicadas con carácter provincial.
Las normas de excepción decretadas en las provincias de la Costa y en
algunas de la Sierra (Azuay, Pichincha y Loja) fueron motivadas por
catástrofes naturales, mientras que en las provincias amazónicas la razón
fue para reprimir los paros o protestas regionales que apuntaban a
conseguir mejoras en los servicios públicos.
La Constitución reformada establece que es facultad del presidente de la
República la declaración del estado de emergencia. Tanto es así que ha
sido el mandatario quien ha expedido en 84 ocasiones las normas de
excepción.
Solo cuatro fueron decretadas por el Consejo Supremo o presidente supremo
y una vez por el Consejo de Estado (en el Gobierno de José Luis Tamayo).
Para respaldar jurídicamente la declaración de una norma de excepción,
que según la Convención Americana de Derechos Humanos debe mantenerse por
un período de tiempo estrictamente necesario, en el Ecuador se ha
utilizado la Constitución Política en 28 ocasiones; la Ley de Seguridad
Nacional, 41 veces; la Constitución y la Ley de Seguridad Nacional, 13
veces; la Ley de Contratación Pública, diez veces, y una vez la Ley de
Elecciones, la Ley de Electrificación y la Ley de Licitación y Concurso
de Ofertas.
Una competencia por ver quién declara más movilizaciones
El Gobierno que recurrió en más ocasiones a las normas de excepción fue
el de Sixto Durán Ballén. Este régimen debió enfrentar la guerra no
declarada con el vecino Perú.
El Gobierno de Jaime Roldós y luego el de Osvaldo Hurtado declararon al
Ecuador por seis ocasiones en estado de emergencia, y en una ocasión
solicitaron al Congreso el otorgamiento de facultades extraordinarias,
para enfrentar una conflagración armada que se desató con el Perú.
El Gobierno de León Febres Cordero recurrió al estado de emergencia para
restablecer el orden público. En este período se presenta un incremento
de un 100% en relación a las veces que fue utilizada esta figura en el
régimen que le antecedió. El de Rodrigo Borja decretó en cuatro ocasiones
al país en estado de emergencia, dictó dos disposiciones de movilización
y una disposición para el uso de la fuerza pública.
La etapa en la que más decretos de movilización se dictaron fue entre
1992 y 1996, en el Gobierno de Sixto Durán Ballén; este mandatario debió
enfrentar la guerra no declarada con el Perú. En este período se declaró
al Ecuador en estado de emergencia en 12 ocasiones y dos veces se dispuso
el uso de la fuerza pública. Sus ministros se olvidaron de levantarlos.
En los seis meses que duró el Gobierno de Abdalá Bucaram, el Ecuador
estuvo tres veces en estado de emergencia, además de que se dispuso la
movilización en una ocasión y una vez se decretó el uso de la fuerza
pública.
El ex presidente de la República, Fabián Alarcón, no se quedó atrás. A
pesar de que su Gobierno fue interino y duró poco más de un año, declaró
al país en estado de emergencia en 12 ocasiones, cuatro veces dispuso el
uso de la fuerza pública y en una ocasión declaró zona de seguridad a una
provincia, sin hacer alusión al estado de emergencia, según hace notar el
informe de Inredh.
Jamil Mahuad tampoco fue la excepción al declarar en estado de emergencia
al país en siete ocasiones y una vez expedir un decreto de movilización.
La declaración del estado de emergencia se regula solo en la Constitución
de 1979, por esa razón esa figura no aparece en los Gobiernos anteriores
a ese año. Esa figura también fue tomada en cuenta en la Ley de Seguridad
Nacional reformada en agosto de 1979.
De las 64 declaraciones solo se han levantado 20
El primer olvidadizo fue el presidente José Luis Tamayo (1920-1924). En
el Registro Oficial 978, publicado el 18 de enero de 1924, el Consejo de
Estado acordó conceder facultades extraordinarias al presidente de la
República, debido a que los informes del ministro de Gobierno demostraban
la existencia de una "conmoción interna a mano armada".
Al parecer, al presidente de la República se le olvidó dar por terminada
esa facultad una vez concluido su Gobierno, ese mismo año.
El siguiente presidente que necesitó el otorgamiento de facultades
extraordinarias fue Alfredo Baquerizo Moreno. En esa ocasión, el Congreso
le concedió la petición por 60 días, el 12 de noviembre de 1931, luego de
escuchar su mensaje reservado sobre la alteración del orden público en el
país, y otra vez al año siguiente, cuando informó sobre la existencia de
un movimiento revolucionario en Tulcán. Pero nunca se levantó esa última
medida de manera formal.
El siguiente en necesitar facultades extraordinarias fue Federico Páez,
quien el 17 de julio de 1937 hasta prohibió "la impresión y circulación
de hojas, periódicos, folletos y toda clase de documentos que tiendan a
subvertir el orden público".
"Antes del retorno a la democracia, la expedición de normas de excepción
se contemplaba a través de la figura de otorgamiento de facultades
extraordinarias al presidente de la República, concedidas por el Congreso
o el Consejo de Estado", aclara el informe de Inredh. En la Constitución
de 1979 se introduce la figura del estado de emergencia.
Desde 1924 hasta la presente fecha se han expedido 97 medidas de
excepción. La más recurrente ha sido la declaración del estado de
emergencia (otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de
la República).
Contabilizada la última del 2 de febrero anterior, suman 64. Pero,
además, los Gobiernos han declarado 15 decretos de movilización, cuatro
disposiciones de empleo de la fuerza pública, una declaración de zona
de seguridad, diez otorgamientos de facultades extraordinarias y tres
disposiciones conexas.
"Pese a que generalmente se habla de estado de emergencia esta situación
no es la única y, de hecho, los distintos Gobiernos han recurrido a ella
bajo distintas modalidades y denominaciones", dice el informe de Inredh.
De seguro los decretos deben estar en algún lugar. Solo hay que buscarlos
Andrés Vallejo fue ministro de Gobierno de Rodrigo Borja. En ese período,
se decretaron cuatro estados de emergencia.
¿Cuándo se debe declarar un estado de emergencia?
Cuando existan situaciones extraordinarias, que no puedan ser controladas
por los canales normales. El estado de emergencia no puede declararse por
cualquier cosa, el uso de esta medida implica mucha responsabilidad
porque pueden existir abusos.
¿Qué tipo de abusos?
El abuso que se deriva de la utilización de la fuerza para controlar o
reprimir, sin obligación de rendición de cuentas futuras.
En este período democrático se han producido un promedio de 2,6 estados
de emergencia por año,
¿es excesivo?
A mí me parece que sí, porque denota que el país está en una situación
crítica, que exige la utilización de un instrumento de excepción con
tanta frecuencia.
Pasadas las causas que motivó el estado de emergencia, ¿qué se debe
hacer?
Se debe rendir cuentas. Es lo primero. La utilización del estado de
emergencia no debería implicar que lo que ocurra no deba tener
consecuencias. Por eso existe la obligación de informar al Congreso sobre
su establecimiento, las causas que lo motivaron y luego sobre el
resultado del ejercicio de esa facultad.
¿Eso se ha hecho?
Yo le aseguro que, en alguna oportunidad que se hizo uso de este
mecanismo en el Gobierno de Rodrigo Borja, se cumplieron todos esos
requisitos.
Declararon siete normas de excepción y no levantaron cuatro, ¿por qué?
No creo que eso haya ocurrido. Se lo hace mediante un decreto del
presidente y estoy seguro que se habrán redactado.
Al parecer, no existen esos decretos. Habrá que buscarlos, seguramente
están guardados por algún lado.
Todo sigue vigente todavía
En la última reforma constitucional aprobada en agosto de 1998, se
estableció como plazo 60 días de duración del estado de emergencia. De
acuerdo con Patricio Benalcázar, presidente de Inredh, esa fue una
iniciativa de los asambleístas para evitar que los estados de emergencia
permanezcan vigentes indefinidamente por los olvidos de los encargados de
dar por terminadas las normas de excepción.
Debido a esos olvidos, Inredh detectó que permanecían vigentes en el país
43 de los 64 estados de emergencia que fueron decretados en el último
período democrático (44 porque hasta el cierre de esta edición no se
notificaba al Congreso Nacional el levantamiento de la última declaración
de estado de emergencia).
"De todos los Gobiernos, el único que cumplió con la obligación de
derogar los decretos expedidos fue el de Roldós-Hurtado. En las otras
administraciones ha sido evidente el descuido y la falta de
sistematización al respecto", dice.
Por esta razón, estarían vigentes en la actualidad, a más de las
declaraciones de estado de emergencia que no fueron derogadas, seis de
los 15 decretos de movilización, cuatro disposiciones de utilización de
la fuerza pública y hasta ocho de las diez facultades extraordinarias
concedidas al presidente de la República.
A pesar de que la Constitución ecuatoriana como la Convención Americana
de Derechos Humanos establecerían que tanto la expedición y derogación de
las medidas de excepción deben ser informadas, en lo interno, al Congreso
o al Tribunal Constitucional, y a la Organización de Estados Americanos
(OEA), en lo externo, el informe de Inredh señala que pocas veces se
cumplieron estas obligaciones.
El Congreso fue notificado solo cinco veces, el Tribunal Constitucional
17 y la OEA dos. Esto, de acuerdo con Inredh, ha significado que el 67,7%
de todas las normas de excepción expedidas por los Gobiernos se han
mantenido vigentes hasta la actualidad. (JT) (Diario Hoy) (Suplemento
Blanco y Negro)
aseguró que el actual estado de emergencia se levantará una vez que se
movilicen fondos para capitalizar el Banco de Fomento.
En el Ecuador están vigentes 44 declaraciones de estado de emergencia que
nunca fueron levantadas por quienes las utilizaron para garantizar el
orden público, varios decretos de movilización, cuatro disposiciones del
uso de la fuerza pública y hasta una declaración de zona de seguridad,
gracias al olvido de las autoridades gubernamentales que los decretaron
por distintos motivos. Eso demostró una investigación documental
realizada por la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos
(Inredh).
A las 20:00 del 2 de febrero de 2001, el presidente de la República
Gustavo Noboa emitió un decreto oficial mediante el cual declaraba al
país en estado de emergencia, para poder asumir facultades
extraordinarias y emplear la fuerza pública a su discreción en el
mantenimiento del orden público. Lo que el mandatario desconocía era que
en el país se mantenían estados de emergencia que se les olvidó levantar
a los secretarios de Estado y gobernantes que le antecedieron en el
Palacio de Carondelet.
Una actitud común de los Gobiernos, desde el retorno a la democracia en
el Ecuador en 1979, para enfrentar las crisis sociales desatadas por las
protestas y movilizaciones, como la que concluyó el último miércoles, ha
sido el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la
República, que implica el desconocimiento temporal de ciertos derechos
civiles de las personas, garantizados en los artículos 23 y 24 de la
Constitución. De acuerdo con el constitucionalista Julio César Trujillo,
esa medida ha sido adoptada por todos los gobernantes porque lo que ha
caracterizado al poder político de la etapa democrática es la
arbitrariedad y el abuso de la fuerza.
Pero, otra actitud común de los Gobiernos también ha sido la del olvido.
Los motivos de la desmemoria
Pasadas las causas que motivaron la declaración del estado de emergencia,
los ministros y asesores encargados de elaborar los decretos que pongan
fin a estas medidas de excepción y de notificar tanto al Congreso
Nacional y al Tribunal Constitucional de su levantamiento, se olvidaron
de hacerlo en muchas ocasiones.
En el informe preparado por Inredh, sobre el uso de estas medidas de
excepción en el Ecuador desde 1924 hasta el Gobierno de Jamil Mahuad, se
estableció que en el país se han decretado (sin tomar en cuenta el último
estado de emergencia vigente) 96 medidas de excepción, entre las que se
cuentan estados de emergencia, decretos de movilización, disposiciones de
empleo de la fuerza pública, declaratorias de zonas de seguridad,
otorgamiento de facultades extraordinarias y facultades conexas.
El promedio anual de las emergencias
De las 96 medidas de excepción existen 63 declaratorias de estado de
emergencia (la decretada el 2 de febrero anterior era la número 64), de
las cuales solo nueve se declararon antes del retorno a la democracia en
1979.
Es decir, en los últimos 21 años de vida democrática, los Gobiernos
constitucionales han necesitado recurrir en 54 ocasiones a los estados de
emergencia para mantener el orden constituido, un promedio de 2,6 por
año.
Un promedio exagerado que demuestra la debilidad de los Gobiernos
elegidos democráticamente, según la opinión del ex ministro de Gobierno
de Rodrigo Borja (1988-1992), Andrés Vallejo.
Y lo más curioso es que de esas 63 declaratorias de estados de emergencia
se mantienen vigentes 43 (44 con la actual), debido a que solo en 20
ocasiones los funcionarios de los Gobiernos de turno cumplieron con la
obligación de derogarlas.
"Ha sido evidente el descuido. Este hecho es preocupante en especial
porque
estas vigencias indefinidas ponen en juego el respeto de los derechos",
dice el informe preparado por Inredh.
Ese olvido fue más grave aún antes de la última reforma constitucional
(1997-1998), por cuanto no existía en el texto constitucional un plazo
para que permanezcan vigentes estas medidas. Los asambleístas, al
percatarse del olvido de gobernantes y secretarios de Estado, decidieron
ponerle un remedio: dejar sentado un condicionante de temporalidad de los
estados de emergencia; estos no pueden durar más de 60 días, de acuerdo
con el artículo 182 de la Constitución ecuatoriana.
Esa actitud olvidadiza, por lo pronto, ya motivó un llamado de atención
al Ecuador en un informe de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos.
Este organismo ha notificado al Gobierno para que realice las
derogaciones.
La emergencia
El estado de emergencia se encuentra regulado en los artículos 180, 181 y
182 del texto constitucional, aprobado en la última Asamblea
Constituyente.
Primer artículo
Artículo 180.- El presidente de la República decretará estado de
emergencia, en todo el territorio nacional o en parte de él, en caso de
inminente agresión externa, guerra internacional, grave conmoción interna
o catástrofes naturales.
Segundo artículo
Artículo 181 .- Declarado el estado de emergencia, el presidente de la
República podrá decretar la recaudación anticipada de impuestos; invertir
para la defensa del Estado (...) los fondos públicos destinados a otros
fines, excepto los de salud y educación; trasladar la sede del Gobierno a
cualquier lugar del territorio nacional; establecer como zona de
seguridad todo el territorio nacional, o parte de él; disponer censura
previa de los medios de comunicación; suspender o limitar algunos de los
derechos civiles; disponer el empleo de la fuerza pública; disponer la
movilización, la desmovilización y las requisiciones que sean necesarias
y disponer el cierre o la habilitación de los puertos.
Tercer artículo
Artículo 182.- El presidente de la República notificará la declaración
del estado de emergencia al Congreso Nacional, dentro de las 48 horas
siguientes a la publicación del decreto correspondiente (...). El decreto
de estado de emergencia tendrá vigencia hasta por 60 días (...). Cuando
las causas que motivaron el estado de emergencia hayan desaparecido, el
presidente de la República decretará su terminación y, con el informe
respectivo, notificará inmediatamente al Congreso Nacional. Hasta aquí la
ley.
Un país que sobrevive en la crisis del poder
El olvido de levantar la declaración de un estado de emergencia afectaría
la imagen del país en el ámbito internacional.
Para el constitucionalista Julio César Trujillo ha existido un abuso
manifiesto en la utilización de los estados de emergencia en el país,
debido a que una característica de las autoridades gubernamentales ha
sido la arbitrariedad. Y ese abuso sería preocupante, porque una de las
garantías que más se atropella en esos estados de excepción es la
libertad personal.
En el último estado de emergencia del 2 de febrero, la situación no
varió. Julio César Trujillo asegura que estuvo atareado redactando
petitorios de hábeas corpus para obtener la libertad de varios dirigentes
indígenas y gremiales que fueron apresados.
Pero más preocupante le resulta que existan declaraciones de estado de
emergencia que nunca fueron levantadas, por las implicaciones que eso
tiene en el ámbito internacional, más que por sus consecuencias jurídicas
en el interior del país.
"La imagen del Ecuador se deteriora", aseguró Trujillo, porque ante los
ojos de los organismos internacionales siguen vigentes estados de
excepción que justifican el que las instituciones no funcionen con
normalidad, y, por lo tanto, siguen restringidos o suspendidos ciertos
derechos, como el de la inviolabilidad del domicilio, de libre tránsito y
de reunión.
"Es obligación de quienes decretan un estado de emergencia emitir otro
decreto para dejarlo sin vigencia. El no hacerlo hace a esas autoridades
responsables de la violación de la Constitución", sostuvo Trujillo.
Una vez concluido el estado de emergencia, el Gobierno debe notificar al
Congreso Nacional del uso que ha hecho de las facultades excepcionales
que se encargan al presidente de la República. ¿Cuántos lo han hecho?
El informe de la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos
(Inredh) establece que pocos y en contadas ocasiones.
"La declaración de los estados de emergencia, o normas de excepción,
constituyen una práctica cotidiana de los Gobiernos democráticos. Su
utilización parte de la necesidad de preservar el orden constituido y
permite superar situaciones extraordinarias que pondrían en peligro la
supervivencia del Estado", dice un documento de Inredh. Pero lo que, al
parecer, no constituye una práctica cotidiana es su levantamiento. (JT)
Estado de emergencia y algo más
La movilización, el estado de emergencia, el otorgamiento de facultades
extraordinarias al presidente de la República y el uso de la fuerza
pública han sido los mecanismos utilizados por los Gobiernos de turno
para enfrentar los paros, las manifestaciones estudiantiles y las
sublevaciones.
Las manifestaciones fueron reprimidas con una declaración de emergencia y
dos disposiciones de uso de la fuerza pública. Para enfrentar los paros,
se declaró en emergencia al país en diez ocasiones y siete veces se
emitieron decretos de movilización.
Las sublevaciones fueron contenidas otorgando facultades extraordinarias
por dos ocasiones al presidente de la República (antes de 1979) y
decretando una vez la movilización.
"Los principales sectores que han encabezado estos actos o
manifestaciones de protesta y demanda social han sido los trabajadores
petroleros, empleados públicos de la Salud, maestros, choferes, dueños de
gasolineras, empleados del sector eléctrico e indígenas", dice el informe
de Inredh. En el informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el
Ecuador, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostenía que la
utilización de los estados de emergencia o decretos de movilización para
reprimir la protesta social y combatir la delincuencia atenta contra la
Convención Americana sobre la materia, por lo que recomendaba, en su
informe, buscar opciones para evitar usar esos mecanismos que significan
la derogación de algunos de los derechos civiles de la población.
Sixto lleva la delantera
De la revisión de los Registros Oficiales, en los que se debe publicar el
decreto por el cual se declara el estado de emergencia o la norma de
excepción así como el levantamiento o el decreto que lo deja sin efecto,
Inredh ha establecido que el Gobierno que más uso hizo de estas
facultades extraordinarias fue el de Sixto Durán Ballén. Fue en ese
Gobierno en el que ocurrió la guerra no declarada con Perú, en 1995.
Entre 1992 y 1996, período de Gobierno de Sixto Durán Ballén, se
decretaron 24 medidas o normas de excepción. Otra etapa crítica fue la
del Gobierno de León Febres Cordero, en donde se expidieron 17 de estas
medidas.
A pesar de que el Gobierno de Abdalá Bucaram solo duró seis meses, en ese
período se decretaron cinco medidas de excepción, a razón de una por mes.
Los regímenes que menos utilizaron este recurso fue el de Jaime Roldós y
Osvaldo Hurtado (1979-1984), y el de Rodrigo Borja (1988-1992).
En el período de los Gobiernos de Roldós-Hurtado se decretaron siete
medidas de excepción, al igual que en el Gobierno de Rodrigo Borja.
Las razones de las catástrofes
Conmoción interna, orden público, combate a la delincuencia, catástrofe
natural y agresión externa fueron las razones más frecuentes utilizadas
por los Gobiernos para justificar la expedición de las normas de
excepción.
Pero, en toda la historia, también se han utilizado justificaciones tales
como el acaparamiento, la especulación, el contrabando, la crisis
económica, la falta de generación de energía eléctrica, el mal
funcionamiento de los servicios públicos, los movimientos
revolucionarios, la paralización de los sectores estratégicos de la
economía y hasta la posible conflagración mundial.
Para decretar las normas de excepción, el Gobierno de Roldós-Hurtado se
justificó por dos ocasiones en la existencia de conmoción interna, tres
veces se declararon para mantener el orden público y dos más para
enfrentar catástrofes naturales.
En el Gobierno de León Febres Cordero y en el de Sixto Durán Ballén, la
catástrofe natural fue la razón más recurrente para decretar normas de
excepción, 14 veces en el primero y 11 en el segundo. En el de Rodrigo
Borja esa causa fue utilizada en dos ocasiones para decretar al país en
estado de emergencia y en el de Abdalá Bucaram una vez.
Aparece el combate a la delincuencia
Una cosa curiosa en la historia de la declaración de normas de excepción
en el Ecuador es el aparecimiento, en el Gobierno de Sixto Durán Ballén,
del combate a la delincuencia como razón para declarar al país en estado
de emergencia. En este régimen también se recurrió a las normas de
excepción por la existencia de conmoción interna en tres ocasiones, tres
veces más para mantener el orden público y cinco ocasiones para enfrentar
la agresión externa.
En el informe de Inredh, se recalca que "la causal de conmoción interna y
orden público, que es muy utilizada inicialmente, es desplazada
porcentualmente en los últimos períodos por la del combate a la
delincuencia. También se evidencia un crecimiento de la categoria otros
(otras razones para decretar normas de excepción), en las que se
contemplan los problemas de las instituciones públicas por falta de
recursos y los paros de sectores estratégicos de la economía".
En resumen, de todas las normas de excepción decretadas por los Gobiernos
democráticos, 41 fueron para enfrentar catástrofes naturales, siete por
la existencia de agresión externa y diez por problemas institucionales.
El resto se habrían decretado para reprimir las protestas sociales.
Respaldo va desde la Constitución hasta la Ley de Contratación
Las medidas o normas de excepción se pueden aplicar en las instituciones
públicas, por sectores y en el ámbito nacional, provincial, cantonal y
zonal; 42 del total de normas de excepción tuvieron un alcance nacional y
25 fueron aplicadas con carácter provincial.
Las normas de excepción decretadas en las provincias de la Costa y en
algunas de la Sierra (Azuay, Pichincha y Loja) fueron motivadas por
catástrofes naturales, mientras que en las provincias amazónicas la razón
fue para reprimir los paros o protestas regionales que apuntaban a
conseguir mejoras en los servicios públicos.
La Constitución reformada establece que es facultad del presidente de la
República la declaración del estado de emergencia. Tanto es así que ha
sido el mandatario quien ha expedido en 84 ocasiones las normas de
excepción.
Solo cuatro fueron decretadas por el Consejo Supremo o presidente supremo
y una vez por el Consejo de Estado (en el Gobierno de José Luis Tamayo).
Para respaldar jurídicamente la declaración de una norma de excepción,
que según la Convención Americana de Derechos Humanos debe mantenerse por
un período de tiempo estrictamente necesario, en el Ecuador se ha
utilizado la Constitución Política en 28 ocasiones; la Ley de Seguridad
Nacional, 41 veces; la Constitución y la Ley de Seguridad Nacional, 13
veces; la Ley de Contratación Pública, diez veces, y una vez la Ley de
Elecciones, la Ley de Electrificación y la Ley de Licitación y Concurso
de Ofertas.
Una competencia por ver quién declara más movilizaciones
El Gobierno que recurrió en más ocasiones a las normas de excepción fue
el de Sixto Durán Ballén. Este régimen debió enfrentar la guerra no
declarada con el vecino Perú.
El Gobierno de Jaime Roldós y luego el de Osvaldo Hurtado declararon al
Ecuador por seis ocasiones en estado de emergencia, y en una ocasión
solicitaron al Congreso el otorgamiento de facultades extraordinarias,
para enfrentar una conflagración armada que se desató con el Perú.
El Gobierno de León Febres Cordero recurrió al estado de emergencia para
restablecer el orden público. En este período se presenta un incremento
de un 100% en relación a las veces que fue utilizada esta figura en el
régimen que le antecedió. El de Rodrigo Borja decretó en cuatro ocasiones
al país en estado de emergencia, dictó dos disposiciones de movilización
y una disposición para el uso de la fuerza pública.
La etapa en la que más decretos de movilización se dictaron fue entre
1992 y 1996, en el Gobierno de Sixto Durán Ballén; este mandatario debió
enfrentar la guerra no declarada con el Perú. En este período se declaró
al Ecuador en estado de emergencia en 12 ocasiones y dos veces se dispuso
el uso de la fuerza pública. Sus ministros se olvidaron de levantarlos.
En los seis meses que duró el Gobierno de Abdalá Bucaram, el Ecuador
estuvo tres veces en estado de emergencia, además de que se dispuso la
movilización en una ocasión y una vez se decretó el uso de la fuerza
pública.
El ex presidente de la República, Fabián Alarcón, no se quedó atrás. A
pesar de que su Gobierno fue interino y duró poco más de un año, declaró
al país en estado de emergencia en 12 ocasiones, cuatro veces dispuso el
uso de la fuerza pública y en una ocasión declaró zona de seguridad a una
provincia, sin hacer alusión al estado de emergencia, según hace notar el
informe de Inredh.
Jamil Mahuad tampoco fue la excepción al declarar en estado de emergencia
al país en siete ocasiones y una vez expedir un decreto de movilización.
La declaración del estado de emergencia se regula solo en la Constitución
de 1979, por esa razón esa figura no aparece en los Gobiernos anteriores
a ese año. Esa figura también fue tomada en cuenta en la Ley de Seguridad
Nacional reformada en agosto de 1979.
De las 64 declaraciones solo se han levantado 20
El primer olvidadizo fue el presidente José Luis Tamayo (1920-1924). En
el Registro Oficial 978, publicado el 18 de enero de 1924, el Consejo de
Estado acordó conceder facultades extraordinarias al presidente de la
República, debido a que los informes del ministro de Gobierno demostraban
la existencia de una "conmoción interna a mano armada".
Al parecer, al presidente de la República se le olvidó dar por terminada
esa facultad una vez concluido su Gobierno, ese mismo año.
El siguiente presidente que necesitó el otorgamiento de facultades
extraordinarias fue Alfredo Baquerizo Moreno. En esa ocasión, el Congreso
le concedió la petición por 60 días, el 12 de noviembre de 1931, luego de
escuchar su mensaje reservado sobre la alteración del orden público en el
país, y otra vez al año siguiente, cuando informó sobre la existencia de
un movimiento revolucionario en Tulcán. Pero nunca se levantó esa última
medida de manera formal.
El siguiente en necesitar facultades extraordinarias fue Federico Páez,
quien el 17 de julio de 1937 hasta prohibió "la impresión y circulación
de hojas, periódicos, folletos y toda clase de documentos que tiendan a
subvertir el orden público".
"Antes del retorno a la democracia, la expedición de normas de excepción
se contemplaba a través de la figura de otorgamiento de facultades
extraordinarias al presidente de la República, concedidas por el Congreso
o el Consejo de Estado", aclara el informe de Inredh. En la Constitución
de 1979 se introduce la figura del estado de emergencia.
Desde 1924 hasta la presente fecha se han expedido 97 medidas de
excepción. La más recurrente ha sido la declaración del estado de
emergencia (otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de
la República).
Contabilizada la última del 2 de febrero anterior, suman 64. Pero,
además, los Gobiernos han declarado 15 decretos de movilización, cuatro
disposiciones de empleo de la fuerza pública, una declaración de zona
de seguridad, diez otorgamientos de facultades extraordinarias y tres
disposiciones conexas.
"Pese a que generalmente se habla de estado de emergencia esta situación
no es la única y, de hecho, los distintos Gobiernos han recurrido a ella
bajo distintas modalidades y denominaciones", dice el informe de Inredh.
De seguro los decretos deben estar en algún lugar. Solo hay que buscarlos
Andrés Vallejo fue ministro de Gobierno de Rodrigo Borja. En ese período,
se decretaron cuatro estados de emergencia.
¿Cuándo se debe declarar un estado de emergencia?
Cuando existan situaciones extraordinarias, que no puedan ser controladas
por los canales normales. El estado de emergencia no puede declararse por
cualquier cosa, el uso de esta medida implica mucha responsabilidad
porque pueden existir abusos.
¿Qué tipo de abusos?
El abuso que se deriva de la utilización de la fuerza para controlar o
reprimir, sin obligación de rendición de cuentas futuras.
En este período democrático se han producido un promedio de 2,6 estados
de emergencia por año,
¿es excesivo?
A mí me parece que sí, porque denota que el país está en una situación
crítica, que exige la utilización de un instrumento de excepción con
tanta frecuencia.
Pasadas las causas que motivó el estado de emergencia, ¿qué se debe
hacer?
Se debe rendir cuentas. Es lo primero. La utilización del estado de
emergencia no debería implicar que lo que ocurra no deba tener
consecuencias. Por eso existe la obligación de informar al Congreso sobre
su establecimiento, las causas que lo motivaron y luego sobre el
resultado del ejercicio de esa facultad.
¿Eso se ha hecho?
Yo le aseguro que, en alguna oportunidad que se hizo uso de este
mecanismo en el Gobierno de Rodrigo Borja, se cumplieron todos esos
requisitos.
Declararon siete normas de excepción y no levantaron cuatro, ¿por qué?
No creo que eso haya ocurrido. Se lo hace mediante un decreto del
presidente y estoy seguro que se habrán redactado.
Al parecer, no existen esos decretos. Habrá que buscarlos, seguramente
están guardados por algún lado.
Todo sigue vigente todavía
En la última reforma constitucional aprobada en agosto de 1998, se
estableció como plazo 60 días de duración del estado de emergencia. De
acuerdo con Patricio Benalcázar, presidente de Inredh, esa fue una
iniciativa de los asambleístas para evitar que los estados de emergencia
permanezcan vigentes indefinidamente por los olvidos de los encargados de
dar por terminadas las normas de excepción.
Debido a esos olvidos, Inredh detectó que permanecían vigentes en el país
43 de los 64 estados de emergencia que fueron decretados en el último
período democrático (44 porque hasta el cierre de esta edición no se
notificaba al Congreso Nacional el levantamiento de la última declaración
de estado de emergencia).
"De todos los Gobiernos, el único que cumplió con la obligación de
derogar los decretos expedidos fue el de Roldós-Hurtado. En las otras
administraciones ha sido evidente el descuido y la falta de
sistematización al respecto", dice.
Por esta razón, estarían vigentes en la actualidad, a más de las
declaraciones de estado de emergencia que no fueron derogadas, seis de
los 15 decretos de movilización, cuatro disposiciones de utilización de
la fuerza pública y hasta ocho de las diez facultades extraordinarias
concedidas al presidente de la República.
A pesar de que la Constitución ecuatoriana como la Convención Americana
de Derechos Humanos establecerían que tanto la expedición y derogación de
las medidas de excepción deben ser informadas, en lo interno, al Congreso
o al Tribunal Constitucional, y a la Organización de Estados Americanos
(OEA), en lo externo, el informe de Inredh señala que pocas veces se
cumplieron estas obligaciones.
El Congreso fue notificado solo cinco veces, el Tribunal Constitucional
17 y la OEA dos. Esto, de acuerdo con Inredh, ha significado que el 67,7%
de todas las normas de excepción expedidas por los Gobiernos se han
mantenido vigentes hasta la actualidad. (JT) (Diario Hoy) (Suplemento
Blanco y Negro)
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