Los Debates Economicos De La Constitucion

Quito. 14. sept. 97. 1. La aprobación de la legislación
correspondiente que da paso a la Asamblea Nacional nos
enfrentará directamente con el tema de ¿de qué clase de país
queremos para el próximo milenio?

Figurativamente hablando, los ecuatorianos hemos tomado gran
responsabilidad al escoger la vía de a reforma constitucional.
Hace 19 años, cuando se preparaba el retorno de la democracia,
se esbozaron argumentos similares a los de hoy respecto del
cambio milagroso que se daría en el país con el advenimiento
de un nuevo orden jurídico. En la práctica, aun cuando
imperceptibles, sí han dado cambios de importancia en el
convivir nacional. Las Fuerzas Armadas forjaron una
institución garante del orden constitucional, pasando con
altos honores la prueba de fuego de febrero pasado. Se cayó
el imperio soviético y el socialismo reconoció la necesidad de
funcionar con el sistema de mercado. Se provocó la
globalización y el país quedó inextricablemente abierto a los
flujos de comunicación de un mundo crecientemente
interdependiente. Los partidos políticos, que comenzaron con
el poder hegemónico, terminaron en crisis y defenestrados.

Pero han sido dos décadas "perdidas" en materia de desarrollo.
Las presiones sociales se han exacerbado y con ello se ha
incrementado la inseguridad ciudadana; el poder adquisitivo de
los salarios ha dejado a una tercera parte, forzando la
creciente informalización de la economía, se han incrementado
las enormes diferencias que ya existían en la distribución del
ingreso y se ha acentuado, aún de manera más dramática, la
atomización política del país.

Efectivamente, Ecuador es un país de mundos superpuestos y
disposiciones aparentemente irreconciliables en torno a la
ideología y al andamiaje jurídico que debe sustentar la
economía. Es un país hostil a la inversión no tanto por la
ideología sino por las actitudes del poder público y por la
ausencia casi total de políticas de Estado en el área
económica.

Dicho esto, es indudable que si la Asamblea Nacional tendrá
algún valor para la posteridad, deberá constituirse en un foro
de vigorosa, pero constructiva discusión, de los diferentes
puntos de vista con la idea de llegar a determinados consensos
que guíen el futuro convivir nacional.

Idealmente se llegaría a una plataforma común de políticas de
Estado.

En el ámbito de la economía, tales políticas harán
necesariamente relación a temas como la estructura y los
límites de la intervención directa del estado ecuatoriano; el
régimen administrativo y tributario del gobierno central y de
los gobiernos seccionales y municipales; la independencia de
la política monetaria; el régimen de propiedad; la seguridad
jurídica de la inversión; la función reguladora en la economía
de mercado, la redifinición de los conceptos estratégicos; la
función de apoyo al desarrollo humano y el fortalecimiento de
las áreas sociales; el régimen laboral; el replanteo del
régimen provisional y de la seguridad social; y la vinculación
con la economía internacional.

Los temas que a continuación empiezan a ser tratados a manera
de debate pretenden traer a colación algunas de las ideas
centrales que deberán merecer un tratamiento nacional si el
objetivo de los futuros asambleístas es el de cambiar el país
y no de meramente crear otra instancia de discusión política,
lo que representaría un paso en falso para el Ecuador.

2. Primer debate: La estructura del Estado ecuatoriano

Los males del Ecuador comienza con su estructura
gubernamental. A pesar de ello no existe la voluntad firme de
cambiar al Estado. Entre los defectos colectivos que tenemos
los ecuatorianos está, sin duda, el de demandar que sea el
Estado el que lo resuelva todo.

Siempre ha chocado a mi mente de economista, formado en el
concepto de escasez, que a lo largo y ancho del país, las
comunidades reclaman la atención del gobierno de turno para
resolver todos los problemas imaginables sin tener la
conciencia de que no existen los recursos o de que éstos se
generan a través de la recaudación de tributos que rehusamos
pagar.

Existe un círculo vicioso, pues el Estado, por otra parte,
toma recursos que simplemente no devuelve: desde los US$ 9 1/2
millones que todos los años se le lleva al parque nacional de
galápagos con lo que condena a la provincia a perder
progresivamente su recurso natural y mayor fuente de sustento
económico, hasta los S/. 120.000 millones que los guayasenses
hemos pagado a la Comisión de Tránsito del Guayas aún cuando
no contamos siquiera con un decente sistema de semáforos en
Guayaquil.

El Estado ecuatoriano acapara el 40% del gasto nacional y lo
hace bastante mal.

El problema del endeudamiento es de tal magnitud que una
cuarta parte del gasto consolidado y la mitad del presupuesto
general del Estado está destinado al servicio de la creciente
deuda pública. La tendencia del crédito público es una
muestra del desbalance que existe entre ingresos y gastos y de
lo inadecuado de la estructura tributaria.

El presupuesto representa la mitad del gasto. La otra mitad
se genera, entre otros, en un Seguro Social quebrado que clama
para su sustento el pago de un subsidio (el Estado paga el 40%
del fondo de jubilación patronal) que nació en forma espúrea
(en 1958 cuando la Caja de Pensiones hizo un préstamo al
Estado para construir las sedes del Congreso Nacional, el
Palacio de Justicia y el hotel Quito, entre otras
edificaciones e infraestructura requerida para la XI
Conferencia Inter Americana que nunca se llevó a cabo) y que
no puede ser mantenido a lo largo del tiempo.

Los monopolios estatales del petróleo (Petroecuador),
electricidad (Inecel), y, hasta el año pasado,
telecomunicaciones (Emetel); además de los municipios y
consejos provinciales, constituyente a otra mitad del expendio
público que siendo ubicuo es más reconocido por su ineficacia
e ineficiencia, que por su efectividad para provocar el
desarrollo.

La vertebración del sector público: descentralización

Un corolario de la definición así establecida radica en la
vertebración que debe tener el sector público. La
Constitución de 1978 definió al Ecuador en forma alegórica
como un Estado descentralizado. Esta concepción fue mejorada
con ocasión de las últimas reformas constitucionales y recién
en estos días el Congreso nacional ha aprobado un texto de Ley
de Descentralización que, aún cuando limitada y tímida, otorga
los grados de libertad para que empiece a evolucionar el
régimen administrativo y tributario.

La separación de funciones es en este caso más de corte
operativo que filosófico. Partiendo del supuesto razonable
que la efectividad en la entrega de servicios sociales (la
educación, la salud, la obra pública de infraestructura, la
preservación del medio ambiente y el resguardo de la
seguridad) es inversamente proporcional a la distancia que
existe entre quien toma la decisión sobre cómo, cuándo, de qué
manera y para quién se deben de producir tale servicios y
quiénes reciben estos bienes y servicios, la delegación de
autoridad y responsabilidad para el nivel local y provincial
de gobierno se torna un imperativo.

El sustento de los gobiernos seccionales y municipales se
duplica del 8% actual al 15% proyectado de acuerdo con la
enmienda constitucional vigente. En la practica se reconoce
que aproximadamente un 35% del gasto público está dirigido a
los sectores antes nombrados que constituyen el foco de
atención de la política de descentralización. en todo caso,
por tratarse de una tendencia que debe ser cubierta a lo largo
de un período de tiempo, puede concebirse como un buen
comienzo.

Siempre y cuando, esto es, que (a) se fortalezca la capacidad
de gestión de los gobiernos a dicho nivel; (b) los gobiernos
locales y seccionales acepten su responsabilidad como
ejecutores de la política; (c) los recursos sean adecuados
para sostener los programas emprendidos y (d) existan las
condiciones para que los gobiernos locales y seccionales
tengan los incentivos para recaudar recursos que saben que
permanecerán dentro de la jurisdicción (caso Comisión de
Tránsito del Guayas que mencionaba anteriormente) y no irán a
parar a la cuenta única de tesoro en el ministerio de
Finanzas. sobre este mecanismo en particular ya habrá ocasión
de dar un tratamiento en el debate del régimen tributario.

Los sectores estratégicos y el mito empresarial del Estado

En lo que hace relación a la estructura empresarial del
Estado, dos décadas de experiencia han demostrado lo
inadecuado del concepto que constituyó el sustento de la
Revolución Nacionalista del Gral.. Guillermo Rodríguez Lara.
Se basó la ideología en los conceptos de que los sectores de
la electricidad, las telecomunicaciones y los hidrocarburos
deben ser administrados directamente por el Estado para evitar
el monopolio de interese privados que pueden conspirar contra
el ejercicio de la soberanía.

Las estructuras institucionales concebidas dentro de un
monopolio integrado convierte a los entes en productores de
bienes y servicios reguladores al mismo tiempo. Se trata de
una especie de "autoincesto" si cabe la expresión,
configurando la óptima definición de lo significa ser "juez y
parte".

Dichos conceptos nacieron obsoletos, hoy pertenecen al parque
jurásico.

En el caso de las telecomunicaciones, ni las Fuerzas Armadas
ni la Policía dependen para sus comunicaciones estratégicas de
la red básica de EMETEL. Por otra parte siendo la libertad de
expresión una de las libertades básicas del ciudadano y
estando expresamente prohibida la interferencia por autoridad
alguna de las telecomunicaciones, no existe resguardo legal
que ampare la noción peregrina que las telecomunicaciones
deben ser manejadas por el Estado por tratarse de un buen
estratégico. En el Ecuador, indudablemente, existe libertad
de prensa y sostener la posición ideológica contraria lo sitúa
al proponente a favor del control de la radio, la televisión y
de todos os medios de comunicación a distancia.

similar análisis puede aplicarse al tema de la electricidad.
La aplicación del concepto del monopolio derivado de la
seguridad nacional ha significado que el Ecuador continúe en
el sótano de la dotación eléctrica en el continente aunque,
durante el último quinquenio, el potencial de crecimiento
anual se haya visto afectado en no menos del 1% por causa de
los cortes en el servicio eléctrico. Los proponentes del
modelo sacan a relucir que no se ha cumplido el Plan Nacional
de Electrificación, como si todo se hubiera previsto,
devolviendo el problema al gobierno de turno. Ningún plan es
mejor que su ejecutor y lo cierto es que el INECEL ha sido,
inclusive, más incapaz que EMETEL para cumplir su cometido.

En el ámbito de hidrocarburos, La actual estructura del sector
determina que no se sepa siquiera cuál es el costo marginal de
producir el último barril del petróleo.

La no identificación de los centros de costo provoca también
que no exista una rentabilidad mínimamente apropiada para
controlar el flujo del petróleo entre Petroindustrial y
Petrocomercial, lo que conduce a pérdidas y robos que según
cálculos superan los US$ 100 millones anuales.

No hay sustento conceptual, mucho menos práctico para que la
Estructura del Estado ecuatoriano mantenga los monopolios
estatales a guisa de sectores estratégicos. Se confunde el
"bien público": la propiedad de las cuencas hidrográficas, la
autoridad regulatoria sobre la generación de distribución
energética, el patrimonio del subsuelo y de los hidrocarburos
y el control del espectro radioeléctrico, con la producción y
entrega de servicios y bienes que el Estado ha demostrado
hasta la saciedad que es incapaz de proveer de manera
eficiente y a costos razonables.

Y todo para mantener complacientes a grupos que se han eregido
en centros de poder monopólico en salvaguarda de sus propias
prebendas.

La reestructuración del Estado impone que los sectores
llamados estratégicos sufran una profunda transformación.
Para ello se procederá primero a su "corporativización",
estableciendo las unidades de negocios en sociedades anónimas,
otorgando los capitales respectivos, dándoles los estatutos
correspondientes, estableciendo los mecanismos de rendición de
cuentas, abriendo los mercados a la competencia y legislando
que las sociedades pasarán a constituirse en agentes de
retención de impuestos y sujetos tributarios pasivos.
Paralelo al trabajo de reestructuración de las instituciones y
su constitución en empresas, se debe establecer los mecanismos
de regulación de cada sector que pasen a ser los encargados de
formular las políticas y supervisar el funcionamiento de las
diferentes empresas que provean los bienes y servicios,
incluyendo, cuando fuere del caso, el establecimiento de los
pliegos tarifarios atendiendo e interés de los consumidores.
Completada esta fase se procederá a abrir el capital para la
participación privada, incluyendo la de los sectores
laborales, y así poder afrontar las inversiones requeridas
para expandir el servicio.

Para ello las sociedades tendrán la posibilidad de ingresar
como sujetos activos y pasivos en los mercados de capital.
Sus cuentas saldrán de la contabilidad del sector público
consolidado.

Redefinición del rol del Estado

La redefinición del rol del Estado requiere delimitar qué es
lo que se puede producir y cuáles son las funciones que deben
mantenerse privativamente dentro de la órbita estatal.

El pacto social ecuatoriano debe establecer claramente que el
Estado, como administrador delegado del poder público por
parte de la sociedad civil, debe desempeñar las funciones de
aprobación de las leyes y la administración del poder; la
protección de la seguridad interna y externa de la república;
la conducción de las relaciones internacionales; la regulación
d la política económica; la regulación y supervisión de los
sectores del dominio público; la defensa de la propiedad y de
la seguridad juridical así como de la libre competencia en
desmedro de la concentración de poder monopólico y el diseño e
implantación de las políticas de desarrollo humano y del orden
social y la protección de los derechos del ciudadano.

Esta delimitación deja por fuera una serie de tareas de
supuesta promoción del bienestar que son más bien una
manifestación de la irresistible tendencia al populismo por
parte de la clase política.

Excluye también toda justificación que permita erigir
monopolios estatales a buena cuenta de que la seguridad
nacional radica en el control directo de los llamados
"sectores estratégicos", como lo veremos en otro momento.

Conclusión del debate

Debemos concluir que la nueva Constitución debe:

1. Delimitar en forma precisa la función del Estado dentro de
la sociedad.

2. dar una clara idea de la estructura descentralizada del
Estado, del ámbito de jurisdicción de cada esfera de gobierno
y de la interrelación entre los diferentes niveles de la
administración. Debe también establecer el concepto de
simetría entre la autoridad y la responsabilidad de quienes
tendrán a su cargo la ejecución de la obra pública y el manejo
de la administración de los diferentes sectores en el nivel
local y seccional.

3. Dar paso, sin ambigüedades, a la transformación integral
de los sectores de electricidad, telecomunicaciones, e
hidrocarburos, cuya estructura empresarial debe adecuarse a
los conceptos modernos de corporación, desmantelando las
estructuras monopólicas y dando paso a la apertura de
capitales y a la competencia. (Texto tomado de El Expreso)