La Modernizacion Del Estado

LA MODERNIZACION DEL ESTADO

Quito. 27.08.91. El principio de autoridad tradicionalmente,
ha sido piramidal. Las decisiones se toman en el ápice y se
van cumpliendo hasta la base. Así ha funcionado casi todos los
gobiernos autoritarios del mundo, desde la monarquía hasta el
socialismo, pasando por las dictaduras. Esta forma de
percepción y ejercicio del poder han derivado en lo que se
denomina "Centralismo", que podría describirse como la
concentración de la capacidad de decisión y la administración
en un solo centro.

Este concepto ha sido base para la estructura de las empresas
y del mismo Estado durante casi veinte siglos, con ciertas
excepciones como el aparecimiento de la sociedad anónima o el
sistema federal.

Sin embargo, la intensificación de las relaciones
internacionales, la multipolaridad económica y política, la
velocidad de las comunicaciones y el acortamiento de
distancias, así como la expansión de intereses privados y
públicos en todo el mundo, ha demostrado la incapacidad del
sistema de poder piramidal para hacer frente a las exigencias
de una sociedad universal cada vez más interdependiente y ha
llevado a conformar un nuevo sistema de toma de decisiones que
se desenvuelve más bien como una red, cada uno de cuyos nudos
tiene su propio nivel de decisión. La complejidad de un mundo
tecnologizado así lo exige.

El Estado no puede escapar a esta exigencia. Si bien las
decisiones superiores, trascendentales, deben ser tomadas en
un nivel de poder central democráticamente elegido, la
ejecución de esas decisiones pueden ser mucho más eficientes y
efectivas si se hace en forma descentralizada. La percepción o
intuición de que esto es así ha llevado a los estados a crear
dentro de su propio territorio, divisiones político-
administrativas, en las que se delegan ciertas funciones y
cuya tarea primordial es convertir en hechos locales las
grandes decisiones nacionales.

En el Ecuador, la Constitución política (Art. 1) define al
país como un "Estado soberano, independiente, democrático y
unitario".

La misma Constitución. (Art.117) manteniendo la
indivisibilidad del territorio, establece para el gobierno
seccional las categorías de provincias, cantones y parroquias.
Así mismo (Arts. 119 y 120) diferencian entre Regimen
Seccional Dependiente y Régimen Seccional Independiente. El
artículo 122 determina que "los Consejos Provinciales y los
Municipios gozan de autonomía funcional, económica y
administrativa".

Entre la teoría y la práctica

Esta última disposición constitucional tiene en el país una
validez muy relativa. Los entes seccionales pueden ser
administrativamente autónomos; pero economicamente son
absolutamente dependientes del poder central. Esto tiene sus
implicaciones.

Una de ellas, llevada ya al extremo, es la pretendida
institucionalización en la Función Legislativa, de las
denominadas "asignaciones provinciales", solo son anomalías
técnicas impuestas por la tradición y convertidas en
instrumentos de clientelismo político.

Pero, tal vez lo más importante es que las decisiones que
puede tomar un ente autónomo no están muchas veces en
posiblidad de ser ejecutadas sin la aceptación del poder
central, manifestada, positiva o negativamente, mediante la
asignación suficiente y transferencia oportuna de los recursos
económicos indispensables.

Esto se cumple claramente en el Ecuador.

En el caso de los municipios del país durante el período,
1980-89, los ingresos directamente recaudados, es decir,
aquellos de los que pueden disponer libremente, fueron, en
promedio, solo el 29.3% de los ingresos presupuestarios
totales. El 12.6% provino básicamente del Fondo Nacional de
Participaciones (FONAPAR); es decir, del Presupuesto del
Estado. Los ingresos con destino específico, es decir, para
ciertos proyectos acordados, en general, con el gobierno,
fueron casi el 14 por ciento. El 37 por ciento de los ingresos
edilicios son los llamados "extraordinarios", rubro que
comprende los aportes estatales para inversiones, las
asignaciones que hace el Congreso (vía Presupuesto Nacional),
transferencias, ventas de activo y préstamos. Lo que falta
para completar el 100 por ciento de los ingresos sale de un
pequeño rubro sui géneris que se denomina "Utilización de
Fondos Ajenos", 36 por ciento, y de los saldos de caja, 3.7
por ciento.

En resumen el 70 por ciento de los gastos corrientes y de
inversión de los municipios del país es financiado, en una u
otra forma, por el presupuesto del Estado y los préstamos.

El caso de los consejos provinciales es aun más patético: solo
un insignificante 7 por ciento de sus ingresos proviene del
resultado económico de su funcionamiento. El resto, (93%) son
también aportes estatales y préstamos.

Esta situación repercute, al menos, en dos aspectos esenciales
para la administración eficiente de estos entes seccionales:

1.- La planificación financiera seccional está sujeta en alto
grado, a lo que pueda recibir, el Municipio o Consejo, del
Estado. Este condicionamiento al Presupuesto Fiscal afecta, de
hecho, a las prioridades establecidas por los organismos
seccionales y al ritmo de realización de las obras.

2.- La influencia política se vuelve determinante en la
realización de proyectos, pues las transferencias fiscales en
especial aquellos que tienen "destino especifico", pueden
prestarse a servir determinados intereses. Además muchos de
los desembolsos se hacen según el grado de influencia que
puedan ejercer las instituciones o las personas. En una
palabra la autonomía legal teórica del ente seccional, en la
realidad está condicionada por el gobierno.

A esto se añade, en un gran número de casos, la pobre
administración que tienen los municipios y los consejos
provinciales, lo que determina un grave desperdicio de
recursos y servicios, a más de crear conflictos sociales
localizados, pero que repercuten en toda la economía.

Los remedios paternalistas

La desproporción entre ingresos propios y aportes del Estado,
especialmente en una ya prolongada situación de estancamiento
económico, de inflación y de administración deficiente, han
hecho que los entes seccionales, casi todos, se limiten a
vegetar y prolongar su existencia, sin mayores aportes a la
comunidad, pues los ingresos efectivos apenas alcanzan para
los gastos corrientes y el servicio de la deuda.

Para tratar de impulsar en algo las inversiones y contribuir a
racionalizar el gasto seccional, el gobierno propuso al
Congreso, y logró que se aprobara (en mayo de 1990), la ley
que crea el Fondo de Desarrollo Seccional, que sustituye al
FONAPAR en esta área. Este fondo -FONASEC- muestra algunas
ventajas frente al FONAPAR.

Pero si bien se lograría un mayor volumen y continuidad en los
proyectos de inversión, la dependencia del paternalismo
estatal continúa y, en el caso de préstamos externos, el aval
necesario del Estado le permite a éste mantener un poder casi
discrecional sobre los planes y proyectos provinciales y
municipales. Cierto que la inversión del Banco Ecuatoriano de
Desarrollo BEDE como agencia financiera, de alguna manera
garantiza los criterios técnicos y económicos de los
proyectos, pero no elimina la presencia de decisiones
orientadas políticamente. Esto queda claro cuando se observa
la estructura del Directorio del BEDE, con mayoría de
representantes del Poder Ejecutivo.

Las soluciones posibles

La primera y obvia, respuesta a la supeditación al Presupuesto
Fiscal es depender de él lo menos posible. Esto solo puede
conseguirse aumentando los ingresos seccionales propios. Es
cierto que, en un país como Ecuador, pobre y con una pésima
distribución del ingreso nacional, el cobro por servicios
provinciales y municipales no puede ser lo suficientemente
elevado para pagar las obras hechas y realizar nuevas; pero
tampoco es justo que esos servicios resultan prácticamente
gratuitos para los usuarios. un claro ejemplo es el uso libre,
o con tarifas irrisorias, de las vías de comunicación
provinciales, de la recolección de basura y de los sitios de
estacionamiento vehicular en los centros urbanos. lo mismo
puede decirse, con una que otra excepción, de los impuestos a
los predios urbanos y rurales.

Una racionalización de tasas e impuestos se hace
impostergable. Ciertamente, con las calificaciones necesarias
para no perjudicar aún más a las clases más pobres. Esta
medida, sin duda, permitía una mayor independencia en la
planificación y en las decisiones de los entes seccionales.

Pero lo anterior es solo parte de la solución. Otro elemento
indispensable es el mejoramiento de la administración
seccional. Mientras los consejos provinciales y los municipios
sean centros de manipulación política, como lo son, con muy
pocas y honrosas excepciones, cualquier medida financiera que
les resulte beneficiosa sería inútil.

La creación del Fondo de Inversiones Municipales administrado
por el BEDE, por ejemplo, tiene un componente importante, cual
es el programa de desarrollo institucional y de asistencia
técnica, el cual teóricamente al menos permitirá mejorar la
capacidad administrativa y técnica de los funcionarios
municipales; teóricamente, porque lo probable es que estos
últimos funcionarios cambien con cada período político, sin
ser reemplazados por personal igualmente idóneo.

Un tercer aspecto a ser considerado para incrementar la
eficiencia de la administración seccional tiene que ver con la
conformación misma del Régimen Seccional establecido por la
Constitución. Si el país está políticamente dividido en
provincias y estas en cantones, los cuales en su jurisdicción
abarcan hasta el último centímetro del territorio nacional,
cabría pensar en la posibilidad de que sean los municipios
quienes tomen directamente a su cargo las obras que ahora
realizan los consejos provinciales. Actualmente, ciertas obras
son responsabilidad del consejo Provincial es solo la suma de
municipios. Por lo mismo, prácticamente todas esas obras
podrían ser llevadas a cabo a nivel municipal, bajo una
coordinación provincial. Esta, a su vez estaría coordinada a
nivel nacional. Queda claro que es coordinación de las
decisiones; no toma de las mismas.

Una primera etapa sería modificar las disposiciones legales
que determinan la conformación del Consejo Provincial.

Este debería estar conformado por los alcaldes y presidentes
de los concejos municipales de cada provincia elegidos, como
hasta hoy, por voto popular. Estos personeros en cada
provincia, eligirán el Prefecto.

La permanencia en los cargos debería ser igual, por lo menos,
al del período de un gobierno.

De este modo, si bien no se eliminaría -ni es necesario- la
política, tendría efectos económicos positivos al
complementar, en lugar de que se contrapongan como ahora
ocurre, intereses y recursos provinciales y municipales, con
el resultado de que no se logre hacer muy poco, o simplemente
nada.

Desde nuestro punto de vista, solucionar los problemas locales
requiere un contacto muy cercano y permanente con las
realidades es, sin duda, el respectivo Municipio, Por tanto,
las soluciones pueden ser planteadas, decididas y ejecutadas
con mucha mayor objetividad en ese nivel administrativo.

Pero hacerlo de esa manera significa contar con recursos
humanos y materiales eficientemente combinados y con
posibilidad de ser libremente movilizados. Los recursos
humanos deben formarse; y los recursos materiales deben
provenir, en su mayor parte de la propia comunidad que se
beneficia con las obras. El aporte estatal al desarrollo
seccional debe mantenerse, pero con carácter complementario y
específicamente para proyectos cuya magnitud y efectos
positivos trascienden el beneficio puramente local.

La inercia, y la comodidad resultante de ella, nos hace a
veces incurrir en una actitud de conformismo regresivo,
totalmente anacrónico en la dinamia del mundo actual. La ola
universal de cambios exige que también cambiemos; pero para
hacer mejor las cosas, no solo cambios gatopardianos,
aparentes y superficiales que, a la larga, nos perjudican en
lugar de beneficiarnos. Si se habla de modernizar el Estado,
el componente de este que es el Régimen Seccional, necesita
también ser modernizado.

MARTES ECONOMICO No 144
(páginas 3,4,5).

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