Clinton Y E.u.: Perdidos En Un Mundo Nuevo

Washington. 07.03.95. Transcurrido ya un año y medio de la
administración Clinton, la política exterior confronta al
presidente con una profunda ironía. Reflejando el estado de
ánimo de los electores, una de las promesas de su campaña fue
que sería un presidente nacional y daría poca prioridad a la
política internacional. Sin embargo, llegó al poder en un
momento en que los cambios históricos dejaban un vacío en el
liderazgo mundial y en los patrones establecidos de los
asuntos mundiales. Por lo tanto, no se trata de escoger entre
la política exterior o el programa interno. Si no puede hacer
ambas cosas, no tendrá éxito en ninguna. Su administración
debe responder a ese vacío o condenar a Estados Unidos a un
segundo plano cada vez más manifiesto y al mundo a una
inestabilidad creciente.

En aras de la justicia es preciso enumerar la lista de éxitos
de la administración. La ratificación del Tratado
Norteamericano de Libre Comercio, Nafta, se manejó con
destreza y valentía, al igual que las negociaciones finales
del GATT, el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles. El
secretario de Estado Christopher ha impulsado el avance del
proceso de paz en el Medio Oriente con eficacia y sin
tropiezos. La marcha atrás para zafarse de un compromiso
demasiado grande en Somalia se logró a un costo mínimo. Se ha
reconocido ampliamente el ingenio de la administración para
salir airosa de los dilemas, muchos creados por ella misma. El
problema de fondo ha sido la incapacidad para generar un marco
conceptual y manejar las perplejidades del orden internacional
después de la guerra fría.

George Bush presidió hábilmente la desintegración definitiva
del imperio soviético y las consecuencias inmediatas de ese
rompimiento. Pero no tuvo que enfrentar el interrogante de qué
instalar en su lugar. Al referirse al nuevo orden mundial como
si este fuera a brotar automáticamente de los escombros del
comunismo, Bush actuó de una manera típicamente
estadounidense: los malos son los causantes de las tensiones y
estas desaparecerán con ellos. Pero la verdad es que los
nuevos órdenes mundiales jamás brotan de manera automática; su
nacimiento suele ir acompañado de inestabilidad y confusión.

Como resultado, la administración Clinton se encuentra en una
situación muy similar a la del presidente Truman al concluir
la conferencia de Postdam en 1945. Al derrumbarse la visión
del presidente Roosevelt de un sistema de seguridad colectiva
controlado por "cuatro policías", Estados Unidos necesitó
cerca de tres años para desarrollar la alternativa que llegó a
conocerse como "la doctrina de la contención". Dedicada al
objetivo de impedir una mayor expansión soviética, la
contención aportó una definición operativa para la guerra fría
y sirvió de faro para todas las administraciones durante los
40 años siguientes. Aunque hubo desacuerdos de tipo táctico
(algunos de los cuales comparto), nunca cuestionó el concepto
subyacente.

LAS FALLAS DE LA ADMINISTRACION CLINTON

Para el mundo de la post-guerra fría no ha evolucionado un
concepto semejante. Ya no existe una amenaza ideológica
mundial y tampoco una geopolítica. Al mismo tiempo, los
desórdenes parecen multiplicarse en el mundo entero; algunos
de ellos representan una ofensa profunda contra nuestras
convicciones morales mientras que otros son en extremo
perturbadores aunque no constituyen una amenaza directa en
contra de Estados Unidos. Estas condiciones existirían sin
importar quién fuese el presidente. En donde la administración
ha fallado ante sí misma y ante sus interlocutores es en no
haber podido articular una teoría operativa para relacionar
los sucesos y las crisis particulares.

Varias características de la administración Clinton han
contribuido a esa falla. Primero, las convicciones de muchos
de los altos funcionarios de la administración se forjaron en
oposición a la guerra fría e irónicamente, hoy son más
anacrónicas todavía. Entre ellas están la falta de confianza
en el poder de Estados Unidos, la preferencia por las
soluciones multilaterales y la renuencia a pensar desde la
perspectiva de los intereses nacionales.

Lo que se acepta como pensamiento conceptual se traduce en
actuaciones concretas con gran dificultad, si es que lo hace.
Por ejemplo, el año pasado el asesor para la seguridad
nacional pronunció un discurso en el que anunció "la
ampliación de la democracia" como la alternativa de esta
administración para reemplazar a la contención. Pero contener
la expansión de la esfera soviética era un concepto
estratégico diáfano comprensible para cualquiera y hacia el
cual se podía orientar día tras día la política. ¿Pero qué
significa exactamente eso de ampliar la democracia? ¿A quién
debemos apoyar según este concepto? ¿Con cuáles medios?
¿Durante cuánto tiempo y a qué costo?

Antes de reunirse con los jefes de Estado de Asia en Seattle
Clinton habló de una "comunidad del Pacífico". La reunión en
sí fue buena idea. Es muy importante que el presidente asegure
los intereses de Estados Unidos en la región de más rápido
crecimiento del mundo entero. Pero, por otro lado, ¿qué quiso
decir cuando habló de "comunidad"? La realidad es que Japón y
China se consideran mutuamente como adversarios en potencia.
Corea les teme a ambos. A China no le preocupa solamente Japón
sino también Rusia y, hasta cierto punto, India. Indonesia le
teme a Japón y a China. A falta de una evaluación realista,
las relaciones bilaterales con las naciones asiáticas clave se
han deteriorado pese a proclamarse una comunidad.

A esta tendencia hacia la abstracción se suma una obsesión
extraordinaria por las relaciones públicas. Se han dedicado
esfuerzos ingentes a matizar las críticas internas a corto
plazo, tratando la política exterior como si fuera un asunto
nacional susceptible de consenso por concesión. Pero las
relaciones exteriores son un proceso continuo; la segmentación
por casos suele acabar ofendiendo a todos, tanto en el país
como en el exterior.

La política exterior de la administración también se ha
caracterizado por una enorme falta de disciplina. La
diferencia entre un equipo de fútbol sobresaliente y otro
común y corriente es que aunque todos los entrenadores conocen
las mismas jugadas, sólo algunos logran extraerle a su sistema
los matices adicionales. Así mismo, para que una política
exterior sea eficaz es necesario no sólo dominar los conceptos
sino también los matices de la ejecución. La administración
Clinton no ha alcanzado aún la coherencia suficiente para
insistir en ese dominio operativo.

La renuencia a enfrentar la política exterior de manera
coherente y conceptual ha generado una paradoja. El presidente
ha tenido que dedicar más tiempo a apagar los incendios de la
política exterior del que hubiera sido necesario de haber
diseñado una estrategia y establecido un mecanismo para
controlarla. Para que nuestra política exterior tenga
credibilidad, los dirigentes de las otras naciones deben creer
que hablamos en serio, que comprendemos sus preocupaciones y
la naturaleza global de la situación y que estamos dispuesto a
llevar los pronunciamientos hasta el final.

CONFUSION EN MATERIA DE POLITICA EXTRANJERA

Bosnia es un buen ejemplo de un política prudente pero
autodestructiva, porque no se pudo transmitir un propósito y
tampoco imponer una disciplina para la ejecución. Durante un
período de tan solo tres semanas en abril, la administración
pasó por lo menos por cuatro fases con respecto a la situación
de Gorazde: la declaración del secretario de Defensa en el
sentido de que no debía utilizarse la fuerza; la contradicción
de esa declaración por parte del asesor para la seguridad
nacional; un bombardeo inútil; una declaración del presidente
en contra del uso de la fuerza y a favor de la diplomacia y,
finalmente, un ultimátum exigiendo el retiro de los serbios.

Tal confusión, típica de buena parte de la política de la
administración con respecto a Bosnia, impidió articular la
alternativa de fondo: o dar prioridad al problema político de
la integridad territorial de Bosnia o al problema legal de
poner fin al sufrimiento. En el momento de tomar posesión el
presidente Clinton, el conflicto llevaba ya nueve meses y
cerca del 35% del territorio había sido ocupado por las
fuerzas serbias. La única forma de restituir todo el
territorio habría sido por medio de una intervención
prolongada, quizás con el concurso de las tropas de tierra.

Esto era algo que ni la administración ni sus aliados estaban
dispuestos a hacer, aunque la retórica de Washington parecía
decir lo contrario. La otra opción era imponer un cese al
fuego con métodos semejantes a los aplicados más de un año
después en Sarajevo y Gorazde. Uno de los mecanismos habría
sido apoyar el plan de los mediadores de las Naciones Unidas
Cyrus Vance y David Owen. Sin embargo, eso hubiera dejado un
40% del territorio de Bosnia en manos de los serbios, razón
por la cual la administración declaró que el plan era
inaceptable.

El choque entre las convicciones de la administración y su
deseo de correr riesgos nunca se resolvió. Es difícil saber si
Bosnia hubiera podido establecerse como nación en primer
lugar, considerando que carece de una identidad étnica,
histórica o cultural definida. Pero dejando eso de lado, la
administración Clinton nunca estuvo dispuesta en la práctica a
devolver a Bosnia su statu quo anterior porque para ello
habría tenido que hacer un despliegue masivo de tropas de
tierra.

Mientras la administración debatía, los serbios se adentraban
más en el territorio musulmán. Ahora la administración habla
de allegar fuerzas de paz para supervisar el cese al fuego al
cual se avendrán las dos partes únicamente si son obligadas.
Tal situación acabaría por convertir a los guardianes de la
paz en posibles rehenes. Lo que hace falta desesperadamente es
un planteamiento general de objetivos que coincidan con las
medidas que estemos preparados a tomar.

Haití plantea problemas semejantes. El presidente ha dado a
entender que quizás debamos intervenir militarmente dada la
cercanía de Haití. Pero la proximidad geográfica no es razón
para utilizar la fuerza a menos que exista una amenaza
concreta contra la seguridad de Estados Unidos, lo cual no es
el caso. Si intervenimos porque las instituciones haitianas
son una ofensa contra la moral, ¿estaremos proclamando un
principio general o una oportunidad basada en la cercanía? Si
el objetivo de la intervención militar es modificar
radicalmente la situación interna de Haití, ¿ha sido preparado
el pueblo estadounidense para un proceso tan prolongado? Y si
el objetivo es frenar la inmigración hacia Estados Unidos,
¿hemos enfrentado la realidad de que la mayoría de los
inmigrantes son refugiados económicos y querrán salir a toda
costa de Haití ya sea que intervengamos o no? Ante estas
ambigüedades, ¿en realidad estamos dispuestos a desafiar la
oposición casi unánime del resto del hemisferio occidental en
contra de la intervención?

QUE HACER PARA SALIR DE LA ENCRUCIJADA

Bosnia y Haití simbolizan el desafío fundamental que se le
plantea a la administración: ante la falta de un reto
ideológico o geopolítico predominante, debe desarrollar un
concepto sobre el interés nacional que le sirva de norte a la
política estadounidense. Incluso la sabia decisión del
presidente Clinton de otorgar la condición de Nación Más
Favorecida a China, con la cual ha eliminado un obstáculo
hacia una relación constructiva, carece de un contexto
definido. Lo que se necesita es un diálogo político de alto
nivel para definir los objetivos en común, las políticas
susceptibles de ser coordinadas y las diferencias que puedan
zanjarse. Y, en el proceso, China debe comprender que incluso
ante la ausencia de sanciones, las relaciones con Estados
Unidos siempre serán más fáciles a medida que avance por el
camino de los derechos humanos.

Más esencial aún es examinar de nuevo la relación con Europa,
la cual ha sido durante tanto tiempo el sólido fundamento de
la política exterior estadounidense. Como es lógico, las
prioridades del país durante el período posterior a la guerra
fría tendrán que cambiar. Pero la administración no se ha
limitado sencillamente a cambiar prioridades; está echando
atrás toda la tendencia de uno de los períodos más creativos
de la diplomacia estadounidense.

La relación con el Atlántico Norte ha sido hasta la fecha una
finalidad en sí misma. Ahora comienza a convertirse en un
apéndice de la relación con Rusia, sujeta al concepto
multilateral abstracto de la planeación conjunta, cuyo
propósito es bastante ambiguo. El presidente Clinton ha
explicado que su propuesta de una Sociedad para la Paz
consiste en reunir en una sola estructura que se ocuparía de
la planeación militar conjunta a los países de la OTAN, al
Pacto de Varsovia, a las antiguas repúblicas de la Unión
Soviética y a las naciones neutrales de Europa. ¿Pero qué
pueden planear juntas Kazajstán y Bélgica? Desde el punto de
vista operativo, la Sociedad para la Paz debe implicar un
arreglo orientado hacia China y Japón, o de lo contrario será
un cascarón vacío.

El resultado práctico será producir dos categorías de
fronteras en Europa: una protegida por la OTAN y la otra no.
Sin embargo, las fronteras que la OTAN no protegería son
precisamente aquellas, de hecho las únicas, que más preocupan
a algunos europeos. Los países que se consideren amenazados
tendrán motivo para hacer sus propios arreglos con Moscú,
debilitando todavía más a la OTAN.

A fin de atraer a Rusia hacia la Sociedad, Washington también
ha dado a entender que Moscú tendría una posición especial,
todavía no definida, dentro de la OTAN. Pero los vecinos de
Rusia sólo pueden ver en eso un paso hacia la resurrección del
derecho histórico de veto ejercido por Rusia sobre las
antiguas naciones satélites de Europa Oriental y las nuevas
naciones existentes en el territorio de la antigua Unión
Soviética. Lo que comenzó como una propuesta encaminada a
eliminar la discriminación contra Rusia ha acabado
discriminando a las víctimas históricas de Rusia en Europa
oriental y el Báltico.

La propuesta del ministro de Defensa ruso Pavel Grachev, en el
sentido de que la OTAN sea supeditada a la Conferencia de la
Seguridad Europea junto con la Unión Europea y la Mancomunidad
de Estados Independientes daría a Rusia el veto sobre todas
las instituciones que integran el área del Atlántico. Así
lograría Rusia mutilar a la OTAN, haciendo realidad el
objetivo de su política exterior desde hace 45 años. ¿Qué
quedaría de la Alianza del Atlántico Norte de suceder todo
esto? ¿Cuál sería su nuevo propósito?

Personalmente estoy a favor de la participación de Rusia en el
Grupo de los Siete y en la Conferencia de la Seguridad
Europea. Pero la OTAN debe ser la red de salvación debajo de
todos estos pactos. La OTAN sigue siendo la única estructura
institucional que sirve de enlace entre Europa y Estados
Unidos. No debe ser sacrificada en aras de las relaciones
estadounidenses con Rusia puesto que el efecto sería todo lo
contrario de lo que se pretende.

El presidente Clinton y sus asesores de política exterior han
llegado al poder en un país que ya no puede asumir todas las
obligaciones del período de la guerra fría. Enfrentan una
situación en la cual la diplomacia y la economía deben
reemplazar a la militarización del mundo de las dos potencias.
Pero eso sólo acelera la urgencia de definir aquellas cosas
que son vitales para los intereses de Estados Unidos y de
establecer nuestras prioridades.

De todas maneras, la realidad se encargará de orientar estas
decisiones; la cuestión es si han de desarrollarse por acción
de liderazgo o en medio del caos. ¿Seremos empujados a tomar
decisiones de una manera que nos haga aparecer débiles y
desorientados, y que tiente a los dirigentes extranjeros a
ponernos a prueba, o podremos formular una base de política
que nos permita adelantarnos a los desafíos de la nueva
situación internacional antes de que exploten en una crisis?

La mayoría de las deficiencias de la administración tienen
remedio; todavía existen las oportunidades para grandes
logros. Pero para responder esa pregunta crucial es preciso
tener más disciplina, organización y claridad de los que la
administración ha demostrado tener hasta ahora. (THE NEW YORK
TIMES)

* TEXTO TOMADO DE REVISTA CASH INTERNACIONAL N§41 (Agosto
1994) (Págs. 21 a 25)