Quito. 07.03.94. Los estudios hechos sobre los referéndums,
plebiscitos o consultas populares, en todos los países del mundo,
arrojan los resultados más inesperados. En su gran mayoría, más
del noventa por ciento, no son aprobados. Aún las propuestas de
consulta más obvias de ser aceptadas suelen ser rechazadas. La
gran conclusión es que la gente vota, no exactamente sobre el
tema o los temas propuestos, sino sobre otros aspectos, en
particular sobre la entidad que los propone (gobierno, congreso,
grupo ciudadano, partido, etc.).
Luego de arduas negociaciones entre los gobiernos canadienses por
más de un año, una de ellas en un encuentro a puertas cerradas de
una semana de los Primer Ministros provinciales, se llegó a una
modificación constitucional. Aprobada por los parlamentos
provinciales y promovida por todos los gobiernos de la
confederación canadiense, recibió un rotundo rechazo, en el
referéndum de noviembre de 1992, el cual en honor a la democracia
debía fundar el nuevo Canadá.
Los plebiscitos de temas aparentemente aceptados por la mayoría,
pero que los gobiernos creen utilizarlos para legitimarse, son
los que, casi sin excepción, reciben un rechazo. El resultado
negativo que recibió el gobierno de Febres Cordero al consultar
al pueblo si quería que los independientes participen en las
elecciones, sería una constante. Y el pueblo ecuatoriano en este
caso ya rechazó la idea que los independientes hagan campañas
políticas fuera de los partidos. Un plebiscito en período de
campaña electoral tiende a dar otros resultados de los esperados
por los proponentes, cualquiera sean las preguntas.
El Contexto Manda.
Es el contexto, social, político, económico, el que decide del
resultado. Entre los plebiscitos aprobados se encuentran aquellos
que se presentan en un contexto de desencanto del juego político.
Se aprueba, por ejemplo, los plebiscitos que condenan la
politiquería o la polarización política. El triunfo de Fujimori,
en el Perú, en la aprobación reciente de la nueva constitución,
podría inscribirse en esa tendencia. Pero el proponente, en este
caso, dispone de legitimidad y lo ratifica en la consulta. Esta
es otra de las características de las consultas, la legitimidad
del proponente decide en mucho para su aceptación.
Uno de los requisitos para la aprobación de una consulta popular
es la transparencia de las preguntas. Las consultas ganadoras
tienen preguntas simples, claras y no poseen más de un elemento a
considerar. Pueden ser varias preguntas, pero sin subterfugios.
Cuando existe espacio para la duda o se manipula en la pregunta,
se llega fácilmente a la construcción del rechazo o la oposición
se vuelve creíble. Sin considerar el valor, pertinencia o
significados posibles de la consulta propuesta por el gobierno
actual, ésta tiene elementos que, en este punto, aparentemente
juegan en favor de su aprobación. Las preguntas están claras
salvo en dos casos, la sexta y la séptima, que pronto pueden
suscitar desconfianza. ¿Deberían los legisladores aprobar y
manejar fondos del presupuesto del Estado?. Se puede fácilmente
utilizar la respuesta para decir que los legisladores no deben
aprobar presupuestos y por ende que esta es atribución privativa
del ejecutivo. No habrá dificultad en consecuencia, para
construir una imagen completamente negativa del ejecutivo. En la
séptima pregunta existen igualmente dos aspectos diferentes:
¿debe haber reelección para toda función popular, inclusive el
presidente y diputados?. Y más allá del aspecto técnico formal de
la pregunta, ya existe en la vida pública posiciones diferentes
sobre la reelección de los diputados y sobre la del presidente.
La legitimidad de la consulta requeriría en este caso y en el
anterior que se hagan dos preguntas a cada vez. La legitimidad
del proponente y de las preguntas son así decisivas para su
aprobación.
En cambio, la complejidad de los temas tratados, al no disponer
el votante de información adecuada, juegan en contra de la
aprobación de un referéndum o mejor dicho, son el principal medio
para la construcción de la oposición, sin que cuente en ello la
pertinencia de los temas.
La dinámica de la consulta.
El contexto, la transparencia y la legitimidad del proponente o
de la consulta no son las únicas características decisivas. La
duración de la campaña referendaria cuenta por mucho en las
decisiones a tomarse. Una propuesta que al punto de salida tiene
un buen porcentaje de apoyo, puede luego transformarse en un
rechazo. A mayor duración de la campaña, existirían mayores
posibilidades de rechazo.
La consulta como todo fenómeno social tiene sus características,
ritmo y ciclo, es decir tiene sus propia dinámica.
Suiza cambia los datos indicados pero no niega lo anterior. El
número de referéndums aprobados en Suiza es alto pero siguen las
características señaladas. En sus reducidos cantones (de hecho
pequeños estados) se vota frecuentemente sobre temas de interés
colectivo, que pueden ir del cambio a normas constitucionales, a
leyes o prácticas administrativas, tal las regulaciones
aduaneras, o de circulación, etc. Suiza nos enseña más bien que
los referéndums requieren de práctica constante para cumplir su
función de verdadera consulta popular. La democracia es un
proceso, un práctica que se adquiere.
La legitimidad política y las consultas.
¿Qué mayor legitimidad que la proveniente de la decisión de la
mayoría?
Pero también la legitimidad es un proceso, no es un resultado
automático de un voto mayoritario. Obtener el 51% de los votos
forma mayoría pero puede no otorgar legitimidad en un lugar (país
o contexto) o darlo en otro. La transparencia y la legitimidad de
los objetivos son decisivos, pero para estos casos
constitucionales se requiere consenso en la pertinencia de
cambiar la vida política. En el caso ecuatoriano, a diferencia
de otros países del continente no existe aún un acuerdo nacional
para el cambio y no lo otorga un referendum. Los países que han
salido de contiendas armadas o lo están haciendo, por ejemplo,
han hecho de estas reformas un proceso de reconciliación, un
acuerdo nacional no sobre el cambio mismo sino sobre la necesidad
de hacerlo.
En todos los Estados latinoamericanos se viven procesos de
cambios políticos institucionales. Existe legitimidad para
hacerlos. Pero es el sentido en el que se cuenta hacerlos el que
garantiza su reconocimiento.
Preguntas sin trascendencia en la reforma de la vida política
deslegitiman el cambio, facilitan el regreso prematuro a nuevas
reformas, siguiendo una larga tradición latinoamericana. Desde
luego, en el caso ecuatoriano, conviene recordar que no hace sino
16 años que el pueblo refrendo una constitución, período por
demás corto para conocer las virtudes o defectos de una norma de
este género. Los perdedores de entonces son ahora los promotores
de la consulta actual.
¿Los perdedores de hoy iniciaran de inmediato la campaña para el
cambio constitucional de mañana?
A todas luces, la legitimidad del proceso fue endeble como lo es
ahora.
Al igual que en la mayoría de países del continente, la
constitución sigue siendo concebida como un proyecto político, un
programa social y lo más frecuentemente sirve para regular el
juego político, el espacio dejado o negado al contendor en el
contexto del momento y no en un óptica de largo plazo.
Las propuestas que hace el ejecutivo, tienen precisamente estas
características. Se centran únicamente, en las regulaciones del
juego político, con un claro regreso al pasado.
Siguiendo una moda del momento, se piensa que la "gobernabilidad"
es resultado de juegos de estabilidad política. Eso se cuenta
regular. Pero no hay demostración alguna proveniente de los
hechos que así lo indiquen. En otras notas indicaremos más bien
la complejidad de estos fenómenos.
La construcción de esa legitimidad "nacional" requeriría en
cambio reformas del Estado ecuatoriano y va de sí también del
juego político, pero de fondo.
La descentralización, la redefinición de la división
administrativa-política, o de la responsabilidad ministerial
hacia el parlamentarismo, por ejemplo, pueden ser aspectos en
mucho más decisivos de la "gobernabilidad". Más, cambiar la
división de las provincias actuales, el rol de los municipios y
de sus autoridades lograrían precisamente convertirse en una de
las fuentes de legitimidad para un cambio constitucional que dure
unas cuantas generaciones.
Pero ahora, se desperdicia la coyuntura de cambio y se
desvaloriza el acto de consulta, cuando son necesarias a la vez
el cambio constitucional y la legitimidad de hacerlo. (6A)
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