Vigencia E Inejecutibilidad Del Protocolo De 1942

Quito. 13 oct 97. 1. La tesis ecuatoriana. El 17 de febrero de
1995, durante el conflicto militar del Alto Cenepa con el
Perú, el Presidente ecuatoriano Sixto Durán Ballén, en acto
público y solemne se refirió ante el Ecuador y el mundo a la
tesis del país acerca de sus límites con el Perú. La posición
que entonces enunciara, fundamentada en realidades geográficas
innegables, que vuelven parcialmente inejecutable la línea de
frontera descrita en el instrumento internacional que debió
regir las relaciones entre los dos Estados en materia
territorial, no fue fruto de la situación militar existente en
esos momentos ni consecuencia de la improvisación; nació del
análisis serio del Gobierno Nacional y de una una concepción
muy clara sobre la necesidad de hacer viable lo que había
dejado de serlo; de dar al Protocolo la posibilidad de ser
aplicado; de hacer posible la ejecución de aquello que
resultaba inejecutable; de corregir los errores evidentes; es
decir de renovar una posición que el Ecuador había mantenido,
con el respaldo internacional, desde que se hizo evidente la
existencia de tal error; que la ha sostenido, además, a través
de los años aún en aquellas etapas en que su planteamiento
fundamental fuera el de la nulidad del Protocolo de 29 de
enero de 1942.

La tesis de la inejecutabilidad basada en el error de hecho
que afecta al Protocolo de Río de Janeiro, fue enunciada
públicamente, por primera vez, en ocasión solemne, el 10 de
agosto de 1951 2 por el Presidente Galo Plaza, en su1 Mensaje
ante el Congreso Nacional 3 . En este pronunciamiento y
en los posteriores verificados por el mismo Mandatario
figurarían, además, en forma muy explícita, varios de los
elementos que informan esta tesis: la presencia de un error de
hecho, es decir el desconocimiento por parte del Ecuador, al
suscribirse el instrumento de Rio de Janeiro, de "la
inexistencia de la línea de frontera en la zona
Zamora-Santiago, por faltar el accidente señalado en el
Protocolo de 1942" 4 , la necesidad de "que los gobiernos
negocien y encuentren una línea divisoria... a partir de la
Quebrada de San Francisco, en toda la extensión afectada por
la interposición del río Cenepa entre los ríos Santiago y
Zamora"; la conveniencia de que aquello se efectúe "al amparo
del procedimiento de cooperación amistosa confiado por el
Protocolo de 29 de enero de 1942, a los ilustres gobiernos de
Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos en donde ésta ha
resultado inexistente"; el hecho de que "no habiendo línea de
frontera, no cabe hablar de ejecución del Protocolo en una
zona en la que éste adolece de error substancial por referirse
a un accidente geográfico que no existe" 5 .


Muy especial impulso se dio a esta tesis durante el Gobierno
del Presidente Camilo Ponce Enríquez, quien al declarar su
confianza "en la autoridad moral y en la buena voluntad de
(los) cuatro países amigos" y garantes del Protocolo, añadió
otro nuevo elemento a la tesis, refiriéndose a las
"derivaciones no imputables a acción del Ecuador o del Perú,
sino a hechos reales, materiales, geográficos, que por su
misma existencia deberían engendrar la solución del problema"
6 y, aún más, el Presidente Ponce señalaría que "si ese
divortium aquarum no existe, es menester no hacerle creer al
Ecuador que existe", añadiendo que, para eso "es preciso que
las Potencias Garantes, que sugirieron la fórmula de la
inspección ocular en el mes de mayo de 1956, y que el Ecuador
aceptó y que el Ecuador está dispuesto a aplicar, es preciso
(que) manden sus delegados e impongan la solución de la
justicia y del derecho" 7. En otra de sus intervenciones, el
Presidente expresaría que "tratándose de un hecho físico y de
una realidad geográfica", debían ser "los ojos de los
comisionados de los Países Garantes" y no "las argucias y las
lucubraciones abstractas y teóricas, los que establezcan si
existe o no ese divortium aquarum..." 8 .

Quizá la más precisa y completa de sus declaraciones es la que
el mismo Mandatario hizo ante el Congreso Nacional, el 10 de
agosto de 1959, en la que hay además otro elemento que
caracteriza a la inejecutabilidad y la diferencia de la
nulidad de origen, que apenas un año después enunciaría el
Presidente electo, doctor José María Velasco Ibarra: su
alcance parcial en relación con el Protocolo. Expresó el
Presidente Ponce Enríquez, en esta oportunidad, lo siguiente:

"No se trata de la simple colocación de unos cuantos hitos de
frontera, en la llamada Cordillera del Cóndor. El Ecuador no
defiende tesis absurdas, sino tesis fundadas en el derecho, en
la justicia y en un sincero anhelo de paz y comprensión
americanista. Para el Ecuador, el problema radica en la
inejecutabilidad parcial del Protocolo de Rio, en la no
existencia de un accidente geográfico fundamental y previsto
por aquel instrumento y, por ende, en la imposibilidad de
fijar hitos arbitrarios, con evidente perjuicio de sus
intereses territoriales, de su soberanía misma".

Años más tarde, con posterioridad al planteamiento que hiciera
el Ecuador de la tesis de la nulidad ab initio del Protocolo,
en documento oficial de la mayor importancia, se reiteraría,
asimismo, la mención a la vigencia e inejecutabilidad del
instrumento de 1942, como tesis del país, señalándose la
diferencia con su validez. Ese documento oficial es el
Informe del Ministro de Relaciones Exteriores a la Nación,
correspondiente a los años 1966 a 1968 9, en el cual el
Canciller en ejercicio, Señor Gustavo Larrea Córdova, incluyó
el siguiente criterio sobre tan importante tema:

"La entrada en vigor (de un tratado) señala el momento en que,
de conformidad con el derecho internacional, el tratado llega
a ser ley para las partes creando obligaciones y derechos para
cada una de ellas.- Debe recordarse -sin embargo- que no es lo
mismo la validez del tratado que su vigencia. Estos
términos... no son sinónimos. Un tratado puede estar vigente y
adolecer, al mismo tiempo, de causas que lo hagan anulable o
que puedan ser alegadas como fundamento para su nulidad o
terminación. Es pues errado sostener que porque un tratado
está vigente ya es válido y no admite causa alguna de
nulidad".

Desde entonces muchos internacionalistas, profesores,
comunicadores sociales, dirigentes políticos, periodistas y,
en general aquellos que orientan la opinión ciudadana, han
continuado señalando la inejecutabilidad parcial del Protocolo
de Rio de Janeiro, por la inexistencia del accidente
geográfico previsto en el mismo, al Norte de la Quebrada de
San Francisco, como el problema cuya solución podrá dar fin a
la cuestión territorial ecuatoriano-peruana.

En el Gobierno del doctor Rodrigo Borja Cevallos se hizo
también referencia a esta posición. En el LIBRO BLANCO sobre
la cuestión territorial publicado en 1992 por la Cancillería,
entonces a cargo del doctor Diego Cordovez, se trata del
"Perfeccionamiento Legal del Protocolo", y luego de describir
los pasos dados por el país en ese aspecto, con las
circunstancias en que cada una de esas acciones tuvo lugar, y
en relación con la promulgación del texto del Protocolo en el
Registro Oficial, se añade: "Desde esa fecha, puede decirse,
(que el Protocolo) se halla vigente -cosa que no implica
necesariamente la validez del instrumento-. Quedaba así, en
este aspecto formal, concluído el trámite para la vigencia del
tratado" 10 . También en el Gobierno del doctor Borja, en la
publicación titulada "Posiciones adoptadas por el Ecuador
desde la suscripción del Protocolo de Rio de Janeiro" se habla
"de los países garantes del Protocolo", sin que ello pudiera
afectar en alguna forma la posición nacional en la materia 11
.

2. El más reciente enunciado de la posición nacional. El día
25 de enero, en momentos en que las relaciones
ecuatoriano-peruanas se encontraban en extremo tensas, en
vísperas de que se iniciara un conflicto armado entre los dos
países en el valle del Alto Cenepa, al concluir una reunión
del Consejo de Seguridad Nacional en la ciudad de Quito, el
portavoz de ese organismo en declaraciones a la Prensa se
refirió a los "países garantes del Protocolo de Rio de
Janeiro", designación que el Ecuador había evitado
oficialmente desde 1960 12 , en sus referencias a la
República Argentina, Brasil, Chile y los Estados Unidos de
América.

El 26 de enero, en la misma fecha en que se iniciaban ataques
masivos peruanos a nuestras guarniciones del indicado sector,
en declaraciones a los medios de comunicación colectiva 13,
el Canciller ecuatoriano señaló que el "Protocolo de Paz
Amistad y Límites" suscrito en Rio de Janeiro el 29 de enero
de 1942 estaba vigente, lo que no significaba, necesariamente,
que fuera válido, pues esa vigencia no excluye la posibilidad
de su anulabilidad si se llega a disponer de los medios
procesales necesarios para hacerla valer y añadió, finalmente,
que la vigencia del Protocolo no obstaba a que un sector de la
línea de frontera fijada en el Artículo Octavo de aquel
instrumento, sea inejecutable. Negó, además, enfáticamente que
a esta posición pueda considerársele como un reconocimiento de
la validez del Protocolo 14. En síntesis señaló que aunque el
Protocolo es injusto, vicioso y potencialmente anulable, al
momento está vigente, pero es también parcialmente inaplicable
15.

Finalmente y como ya hemos recordado, el 17 de febrero
siguiente, mientras tenían lugar los más sangrientos combates
de todo el conflicto militar en el Alto Cenepa, en histórico
discurso dirigido a los ecuatorianos desde la Capital del
país, el Presidente de la República, Arquitecto Sixto Durán
Ballén, dio a conocer, con las expresiones siguientes, su
pensamiento sobre tan fundamental aspecto de la política
internacional del Ecuador:

"El Protocolo de Rio de Janeiro de 1942 está ejecutado en alto
porcentaje. Esta es una realidad que nadie puede negar. Los
grandes temas no pueden ser tratados sino a la luz de la
verdad y de las realidades. Considero que ésa es una de las
primeras obligaciones frente a la Patria.

"Por esta razón y por la singular responsabilidad histórica
que tienen los cuatro países garantes, no sólo porque ellos
intervinieron en 1942 y conocen del sacrificio impuesto al
Ecuador en esa oportunidad, sino porque a ellos también les
corresponde lo que de aquí en adelante hagamos juntos para el
restablecimiento de la equidad, decidí llamarlos a intervenir
en estos momentos.

"La inejecutabilidad del Protocolo de Rio de Janeiro en la
zona comprendida entre los ríos Zamora y Santiago, en vista de
la inexistencia del divortium aquarum allí establecido, hace
que dicho Protocolo, tomando en cuenta la historia y las
realidades geográficas esenciales posteriormente conocidas,
tiene que ser la base de un entendimiento definitivo y justo
sobre el problema territorial que divide a nuestras dos
naciones".

En varias declaraciones posteriores el Presidente ha
expresado también que, como consecuencia de la
inejecutabilidad del Protocolo, el Ecuador aspira a obtener un
acceso al río Marañón o Amazonas 16 , aspiración que
corresponde a su derecho y a un permanente anhelo de todos los
ecuatorianos.

La postura del Gobierno Nacional, expresada por el Jefe del
Estado en su discurso de 17 de febrero de 1995, ha sido
considerada, tanto en el país como fuera de él, de realista,
práctica, fundada en hechos evidentes de sencilla e inmediata
comprobación. Es una posición pacífica, que busca el arreglo
viable del mayor y más antiguo problema del país, el problema
territorial con el Perú surgido en 1822, hace 174 años 17,
carga pesada de llevar para la Nación Ecuatoriana, que
requiere destinar todos sus esfuerzos a superar la pobreza y
el subdesarrollo de su pueblo.



3. Elementos de la inejecutabilidad. Antes de señalar los
elementos constitutivos de la inejecutabilidad, debemos
referirnos a algo que ya hemos mencionado, pero sobre lo que
conviene insistir: el Protocolo de Rio, en el párrafo 1, letra
b) de su Artículo VIII establece que la frontera entre el
Ecuador y el Perú seguirá "de la quebrada de San Francisco, el
divortium aquarum entre el río Zamora y el río Santiago hasta
la confluencia del río Santiago con el Yaupi". El texto de
esta disposición es muy importante, por dos razones: 1) Porque
a diferencia de lo que sucede con casi todo el resto de la
línea descrita en el Protocolo y correspondiente al sector
oriental de la frontera, que por regla general menciona
solamente puntos de referencia cuya unión debía ser acordada
por las Partes antes de proceder a la demarcación, en esta
zona describe la trayectoria completa de la propia línea,
señalando que a partir de la quebrada de San Francisco, sin
solución de continuidad y hasta la confluencia del río
Santiago con el Yaupi, debía estar constituída por un
accidente geoghráfico, el divortium aquarum entre los ríos
Zamora y el Santiago; 2) Porque el fallo del árbitro brasileño
Braz Dias de Aguiar, al mencionar en forma meramente
referencial el sector sector meridional de esta zona, no hace
otra cosa que repetir la disposición del Protocolo, como luego
lo veremos.


Lo anteriormente señalado nos permite concretar, en los
siguientes siete puntos, los elementos fundamentales que
informan el concepto de inejecutabilidad, aplicable al caso
surgido en el sector meridional de la zona Zamora-Santiago,
que es el problema que nos ocupa:

1) Error en el Protocolo de Rio de Janeiro de 29 de enero de
1942, al suponer existente a partir de la quebrada de San
Francisco y sin solución de continuidad, de un divortium
aquarum Zamora-Santiago, accidente geográfico previsto para
servir de línea de frontera, de conformidad con el Artículo
Octavo, letra B), numeral 1°), del indicado instrumento
internacional;


2) Inejecutabilidad parcial del indicado instrumento
internacional, como resultado de aquella inexistencia y de su
desconocimiento, inejecutabilidad limitada al sector
meridional de la zona Zamora-Santiago, a partir de los
orígenes de la quebrada de San Francisco;

3) Carácter no esencial del error, que si bien se refiere a un
hecho o una situación cuya existencia dio por supuesta el
Ecuador, no constituía la base, causa o condición de su
consentimiento en obligarse por el tratado 18 . En razón de
este carácter no esencial, el país ha planteado la
inejecutabilidad como vicio del Protocolo que debe ser
saneado, pero no como fundamento de la nulidad del aquel acto
internacional;


4) Condición física o geográfica de la situación originada por
los factores señalados;

5) Buena fe del planteamiento del Ecuador, Parte que alega la
inejecutabilidad, y que se halla en capacidad de hacerlo por
no haber contribuído con su conducta al error y no haber
estado, debido a las circunstancias propias del momento en que
se firmó el Protocolo, en capacidad de prevenirlo;

6) Necesidad de que las dos Partes en la controversia,
negocien y acuerden la línea de frontera en el tramo en que ha
resultado inexistente;


7) Cooperación amistosa, de conformidad con lo que dispone el
Protocolo, de los Gobiernos de los cuatro países garantes,
República Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos de
América, para la negociación y acuerdo de la nueva línea de
frontera en el sector en que no existe.


4. El Perú frente al planteamiento ecuatoriano. El Perú, si
bien "saludó enfáticamente" 19 el reciente pronunciamiento
ecuatoriano sobre la vigencia o sobre la "operatividad" del
Protocolo, como llamaría a esa vigencia un alto funcionario
de la Cancillería de Torre Tagle 20 , expresó simultáneamente
su disconformidad con la tesis de la inejecutabilidad,
manteniendo que se trata de un subterfugio para impedir que
concluya la demarcación de la línea descrita en ese
instrumento o, en otros términos, para evitar que se ejecute
lo inejecutable. En declaraciones formuladas al diario "El
Comercio" de la ciudad de Quito 21 el Canciller peruano,
Francisco Tudela, habría manifestado que no comparte la tesis
de Ecuador de que es inejecutable el Protocolo de Rio de
Janeiro de 1942 pero, luego de recordar que nuestro país ha
reconocido la vigencia de ese Tratado, ha añadido que "esa
tesis nos ha impulsado a pedir al Ecuador la lista de impasses
subsistentes. Queremos saber si la posición del Ecuador es la
inejecutabilidad parcial o total y a qué sectores de la
frontera se refiere...nosotros no compartimos la tesis de la
inejecutabilidad -ha añadido- pero si creemos que podemos
hacer verificaciones en el terreno sobre la naturaleza
geográfica materia del desacuerdo".


También en el ámbito militar peruano, en sus niveles más
altos, ha habido comentarios "amplios y reiterativos sobre la
importancia que tiene la aceptación (del Ecuador) de la
vigencia del Protocolo de Rio de Janeiro y las normas del
Derecho internacional, lo que ha permitido retornar el
problema a su cauce normal y facilitar una actuación decidida
de los Garantes, marco en el que debe buscarse una solución
definitiva" 22 .

Pese a que esta posición peruana requeriría de varios
esclarecimientos y rectificaciones, pues a nuestro criterio no
se ajusta estrictamente a la realidad y que, además, no son
los anteriores los únicos comentarios que se han hecho en el
vecino del Sur sobre la posición ecuatoriana, es evidente que
la situación ha variado fundamentalmente en relación con la
tradicional actitud del Perú en el pasado: ya no se trata de
si existe o no existe problema entre los dos países; sobre eso
no hay ya duda, el Perú ya no insiste oficialmente en esa
actitud extrema. La diferencia entre las posturas de los dos
países radica, en el momento actual, en la determinación de lo
siguiente: el Protocolo es o no parcialmente inejecutable. Hay
además otros aspectos en los que habría coincidencia entre los
dos países en relación con el problema que nos ocupa,
coincidencias que se derivan de las declaraciones transcritas:
estos aspectos serían el carácter geográfico de la diferencia
de fondo y la necesidad de hacer verificaciones en el terreno.
En este punto también consideramos que hay una evolución
positiva en la posición peruana.


La mejor y más importante manifestación de cambio de actitud,
al menos en lo que puede observarse hasta la fecha, es el
"Acuerdo" suscrito por los Cancilleres de los dos países, en
la ciudad de Quito, al finalizar la reciente visita del
Ministro peruano, el 23 de febrero de 1996, dentro del proceso
de paz en que se hallan empeñados actualmente Ecuador y Perú.
Los puntos 1 y 2 de este documento, que se transcriben a
continuación, son el reconocimiento de que existen
diferencias, "impasses subsistentes", como se ha venido
llamándolas, de su mutuamente respetuosa recepción, sin
compromiso sobre los derechos de las Partes. El texto de los
dos puntos indicados está redactado en los siguientes
términos:


"Los Gobiernos de Ecuador y Perú acuerdan lo siguiente:

"1. Entregar en la fecha a los Representantes de los
Países Garantes sus respectivas listas de "impasses
subsistentes" en el marco del numeral 6 de la Declaración de
Paz de Itamaraty, las que serán mantenidas en custodia con
carácter reservado.

"2. Dichas listas no representan un compromiso sobre
los derechos de las Partes, tendrán carácter definitivo y no
serán vetadas por ellas. El contenido de ambas listas será la
materia de las conversaciones a que se refiere la Declaración
de Paz de Itamaraty".


En relación con los "impasses subsistentes" en reciente
editorial del diario oficialista "Expreso" y a propósito de
declaraciones del Canciller ecuatoriano de que entre los
mismos figuraría la inejecutabilidad del Protocolo, en
editorial de 1° de marzo, luego de asegurar que la inclusión
de la inejecutabilidad es un "baldazo de agua fría" y de
motejarla repetidamente de "supuesta", parece insinuar que
discutir con argumentos sobre la indicada tesis sería estar
"por fin en terreno de la razón. Allí será fácil entenderse"
23. Más interés aún tiene la opinión del ex-Embajador peruano
en Quito, José Carlos Mariátegui, para quien "el Perú si puede
aceptar el debate sobre la in ejecutabilidad en el tramo de la
Cordillera del Cóndor. Eso sí porque hay dos puntos de vista
basados en uno o dos divortium aquarum y en ese tramo no se ha
podido demarcar" 24 .



5. Nulidad e inejecutabilidad. La tesis de la nulidad del
Protocolo de Rio de Janeiro, posición que el Ecuador mantuvo
durante muchos años, a partir del mes de Agosto de 1960, en
que el Presidente electo doctor José María Velasco Ibarra la
proclamara en la ciudad de Riobamba, está basada en sólidos
principios de derecho internacional, que fueron recogidos
posteriormente en la propia Convención de Viena sobre Derecho
de los Tratados. En efecto, la Convención incluyó varios
artículos, que se relacionan con la nulidad, pero
particularmente dos de ellos, los que llevan los números el 52
y 53, referentes a la nulidad que se origina en la "Coaccción
de un Estado por la amenaza o el uso de la fuerza" 25 , y a la
que afecta los "Tratados que estén en oposición con una norma
imperativa de derecho internacional general jus cogens 26" .
Sin embargo, por insuficiencias existentes en las normas
procesales internacionales, el país no pudo hacer valer su
derecho a través de esa justísima tesis, y ha optado por una
posición que, a la vez que lógica y basada en realidades
innegables, es eminentemente pragmática, posición que, además,
nunca abandonó completamente.


El Ecuador no busca la nulidad a través de la
inejecutabilidad; lo que ha planteado, como queda dicho, es la
inejecutabilidad parcial ya señalada por el Presidente Ponce
en 1959. Este carácter parcial, tiene como principal
consecuencia el no afectar la validez de la totalidad del
Protocolo y se concreta en la imposibilidad de delimitar una
zona geográfica muy precisa y determinada. Ese, y no otro, es
el espíritu de la reciente declaración oficial, que se basa en
la inexistencia del accidente geográfico previsto en Artículo
Octavo, Letra B, numeral 1°, del propio Protocolo para servir
de frontera a partir de la quebrada de San Francisco hacia el
Norte.


Con estos antecedentes concretaremos nuestro estudio a los
elementos básicos de la inejecutabilidad, aplicables todos
ellos al Protocolo de Rio de Janeiro de 1942, y señalados en
el numeral 3.


6. El error en el Derecho. La inejecutabilidad nace del
error. El error, según Sabigny es el estado intelectual en el
cual la idea de la realidad de las cosas está oscurecida y
oculta por la realidad de las cosas 27. La Enciclopedia
Jurídica Española trae el siguiente ejemplo de error, que
viene muy bien al caso que nos interesa: "Creo que la finca A
tiene tal extensión, tal situación, tales confines, cuando
tiene otros en realidad. Este es el error" 28 . En el derecho
interno el error es un concepto de frecuente aplicación en
referencia a los contratos y como los tratados, inclusive los
de caráter normativo, son también contratos, el concepto de
error es también aplicable en el campo de los tratados
internacionales, "si bien -como lo señala el Proyecto de
Artículos preparado para la Reunión de Viena por la Comisión
de Derecho Internacional- en derecho interno se encuentran
ciertos tipos de error que no es probable que se produzcan en
derecho internacional" 29.


Son varias las clasificaciones del error aplicables al campo
internacional: error mutuo y el error unilateral, error de
buena fe y error de mala fe que equivale al fraude y al dolo,
error de hecho y error de derecho, error de fondo o del
tratado y error de forma o del texto, error esencial o
substancial y error no esencial o accidental, error excusable
y error no excusable 30. La clasificación de error esencial y
no esencial es de las más importantes y, en términos lógicos,
la primera que debe ser analizada, por lo que nos referiremos
a ella de inmediato.



7. Error esencial y error no esencial. En cualquier tratado el
error esencial constituye un vicio que invalida el
consentimiento y nulita el compromiso contractual, pues se
refiere a "una situación o hecho cuya existencia dio por
supuesta (un) Estado en el momento de la celebración del
tratado y constituyó una base esencial de su consentimiento"
31. Como lo afirma McNair el error fundamental debe ser de
tal naturaleza que la parte afectada no habría celebrado el
tratado, de conocerlo; al error esencial se lo conoce también
como "error determinante", por afectar a la raíz de la
voluntad. Este principio fundmental está recogido en el
Artículo 48 de la Convención de Viena, que dice:


"1. Un Estado podrá alegar un error en un tratado como vicio
de su consentimiento en obligarse por el tratado si el error
se refiere a un hecho o a una situación cuya existencia diera
por supuesta ese Estado en el momento de la celebración del
tratado y constituyera una base esencial de su consentimiento
en obligarse por el tratado.

"2. El párrafo 1 no se alicará si el Estado de que se trate
conmstribuyó con su conducta al error o si las circunstancias
fueron tales que hubiera quedado advertido de la posibilidad
de error.


"3. El error que concierna sólo a la redacción del texto de un
tratado no afectará a la validez de éste; en tal caso se
aplicará el artículo 79 " 32.

En contraposición con el error esencial, el no esencial o
accidental sería aquel cuya existencia no invalida
necesariamente un Tratado. La Comisión de Derecho
Internacional ha señalado que el procedimiento de celebración
de tratados es de tal naturaleza que reduce al mínimo el
riesgo de error en cuestiones importantes de fondo y que son
raros los casos en que se han alegado errores de fondo como
vicios que menoscaban la validez esencial de un tratado. Añade
que casi todos los casos que se conocen se refieren a errores
geográficos y la mayoría de ellos a errores en los mapas. Es
decir a errores no esenciales, que no invalidarían el
consentimiento ni nulitarían el tratado y que "en algunas
ocasiones se ha resuelto la dificultad mediante un nuevo
tratado; en otras se ha considerado que el error influía más
bien en la aplicación del tratado que en su validez y se ha
resuelto la cuestión por arbitraje" 33.


Si el error no es de la naturaleza que señalan McNair y el
Art. 48 de la Convención de 1969, para que el tratado puede
cumplirse basta la voluntad de las partes. El error de hecho
no fundamental, además, no siempre afecta la totalidad del
Tratado sino una o varias de sus cláusulas. En la Convención
sobre Derecho de los Tratados hay varios Artículos que
consideran estas situaciones y norman la actuación de los
Estados en relación con las mismas. La inejecutabilidad de una
cláusula, que trae como consecuencia la nulidad o
inaplicabilidad de la misma, exige su sustitución,
renegociación, modificación, adaptación o, para utilizar el
término más común y adecuado, su revisión. Este sería el caso
del error existente en la zona Zamora-Santiago.


8. Error de buena fe y error fraudulento. Schwarzenberger 34
citado por Hugo Llanos, introduce otra clasificación,
relacionada con la buena o mala fe. Expresa que "si la parte
contratante no ha contribuído al error de la otra -señal
distintiva entre el error unilateral y el fraude-, las reglas
de la buena fe no exigen que tal error afecte la validez del
consentimiento otorgado. Si el error es recíproco, esto es, si
las partes se equivocan respecto a las intenciones de la otra
y están en desacuerdo respecto al objeto de su consentimiento,
como por ejemplo, la identidad de dos lugares con el mismo
nombre, depende de las circunstancias de tal caso para que el
tratado deba, en buena fe, ser considerado nulo. Si las partes
han cometido un error recíproco sobre la parte esencial del
tratado, por ejemplo, concluyendo un acuerdo sobre la cesión
de una isla, la cual, al tiempo de la conclusión del tratado
ha desapecido, ignorándolo ambas partes, esto equivale a un
desacuerdo, por lo que el tratado es nulo".


Debe observarse cómo el autor relaciona tanto el error de
buena fe como el error fraudulento con la nulidad del Tratado
afectado por una de esas situaciones. Sin embargo, conviene
repetir que lo busca el Ecuador, la tesis nacional reiterada
en febrero de 1995, no persigue la nulidad de un tratado, sino
la solución de sus deficiencias a través de nuevas normas que
reemplacen a aquellas que, debido al error, no pueden
aplicarse tal cual se hallan formuladas.

En relación con el error fraudulento es necesario señalar que
en el Perú se ha insinuado que sí se conocía la realidad
geográfica de la zona Zamora-Santiago determinada por la
existencia del río Cenepa en toda su verdadera extensión. En
reciente obra aparecida en Lima 35 se lee al respecto lo
siguiente:


"La tesis ecuatoriana es que corriendo el Cenepa a lo largo de
la Cordillera del Cóndor, el divortium aquarum es entre ese
río y el Zamora, y el Santiago que menciona el Protocolo no
tiene nada que hacer en el cuadro. Hay pues, según esa tesis,
un error que es sustancial y el Tratado resulta inejecutable,
al menos en ese sector. Es necesario que hagamos una cuidadosa
evaluación de la tesis ecuatoriana porque de ella depende en
cierto modo todo lo que sigue. Antes, sin embargo, detallemos
los hechos con más precisión de lo que lo hemos hecho hasta
ahora".


"El fallo de Dias de Aguiar se produce en el mes de julio de
1945. Ya lo hemos visto cómo él denegó la expresada pretensión
peruana 36. Sin embargo, el fallo presume que existe más allá,
al sur de la línea denegada al Perú, el divortium aquarum
entre el Zamora y el Santiago, como resulta evidente de su
lectura:"

Transcribe el autor de que tratamos la parte pertinente del
fallo y continúa:

"No tenemos exacto conocimiento de cuándo se supo que el
Cenepa se interpone entre el Zamora y el Santiago, de modo que
en buena parte de su curso la Cordillera del Cóndor no es la
divisoria de aguas entre esos dos ríos. Ciertamente, los
Cancilleres negociando en Rio de Janeiro sobre la base de los
mapas que poseía Itamaraty, no lo sabían, de modo que en este
caso estamos en las antípodas del error doloso, posibilidad
imaginaria que Ecuador pensó un tiempo explotar. Sin embargo,
presumimos que las autoridades militares del Perú, que
ocupaban el territorio, lo supieron mucho antes que las del
Ecuador que no ejercían posesión en ese terreno. En efecto,
nunca habían dejado de saberlo. En cambio el Ecuador sólo lo
supo cuando el célebre levantamiento aerofotogramétrico
practicado por aviadores de los Estados Unidos en 1947. En
todo caso la labor demarcatoria sobre el terreno sólo se
interrumpe en 1951".


En nota de pie de página, el autor añade:

"Mi impresión es que las autoridades militares y navales
peruanas conocieron siempre la verdadera longitud del río
Cenepa porque teníamos la posesión real. Empero no me ha sido
posible reconstruir la argumentación peruana en favor de
nuestra pretensión de que la frontera corriera en cierto tramo
paralela al río Coangos por la margen izquierda, ni nos ha
sido dado encontrar otra prueba de que hubiera un conocimiento
del río Cenepa anterior a la exploración practicada
conjuntamente por dos oficiales, uno ecuatoriano y otro
peruano, en 1943, de la que queda huella documental en los
archivos de Torre Tagle y que se menciona en la precedente
nota 63. Este es un hecho fundamental y es un hecho y es
notorio que su fecha es anterior al fallo de Dias de Aguiar,
no obstante lo cual por lo visto él no conoció este hecho
porque no fue aducido por las partes en el debate previo a la
decisión del árbitro. Ello indica que había cierta confusión
en los procedimientos. En todo caso me remito al mapa e
informe que obra en el archivo de Torre Tagle."


Aunque las opiniones anteriormente transcritas no son
oficiales, debe señalarse que adolecen de contradicciones e
inexactitudes, que se hallan fundadas en meras "impresiones" y
"presunciones" y que es evidente que de corresponder a la
verdad, es decir que si verdaderamente las fuerzas armadas
peruanas conocían toda la extensión del Cenepa antes aún de la
firma del Protocolo, como sugiere el autor que estamos
citando, cosa que no sucedió, pues hay documentos que prueban
lo contrario, el ocultamiento de esa realidad habría sido
fraudulento y podría haber afectado la propia validez del
Protocolo. De todas maneras es lógico que por esta
circunstancia, la necesidad de revisión se vuelve más que
evidente.


A nuestro juicio, pues, las presunciones del autor citado no
corresponden a la realidad. Antes de la firma del Protocolo,
el Perú no conocía el curso completo del Cenepa ni tenía la
posesión efectiva de toda la extensión de la zona
Zamora-Santiago, es decir em la región situada al Norte del
Marañón. región en la que poseía, según confesión del ex
Canciller de la Puente Radbill, apenas un puesto en 1939, el
de Chávez Valdivia, localizado en la boca del Numpatakaime o
Cenepa en el Marañón. Por otra parte, hasta donde yo conozco,
el Ecuador nunca planteó el problema como un caso de fraude,
como se insinúa en los párrafos anteriormente transcritos,
pese a que según lo que el propio autor peruano citado dice,
había suficientes méritos para hacerlo, como lo explicaremos
de inmediato.


En efecto, es muy posible, que el Perú debió enterarse de la
realidad geográfica del sector después de la firma del
Protocolo pero un poco antes de que lo conozca el Ecuador, y
no mucho después de iniciada la demarcación en la zona, en
razón de los "vuelos de reconocimiento sobre la Cordillera del
Cóndor", que "con el fin de estudiar la región" efectuaran
entre los días 5 y 6 de julio del año 1943, sin información
previa ni acuerdo y participación, como correspondía, de la
Subcomisión Ecuatoriana Demarcadora, los Oficiales peruanos
Teniente Coronel Bernardo Dianderas y Mayor Manuel Llanos,
miembros de la Subcomisión Peruana Demarcadora, vuelos
subrepticios por los cuales el Presidente de la Subcomisión
Ecuatoriana Demarcadora, Ingeniero Luis G. Tufiño, presentó,
el 7 del mismo mes, su airada protesta ante su colega peruano,
Capitán de Navío Félix Barandiarán, protesta que está recogida
en el propio Laudo de Braz Días de Aguiar. Si así fué, se
habría configurado la existencia del fraude. Por el momento,
sin embargo, este asunto no interesa discutir.



9. Error de hecho y error de derecho. El error de hecho "es
el que versa sobre una situación real, el proveniente de un
conocimiento imperfecto sobre las personas o las cosas; y
acerca de si se ha producido o no un acontecimiento" según la
definición de Cabanelas 37. Esta clase de error en un tratado
sí puede invalidar el consentimiento, y producir la nulidad,
siempre que recaiga sobre algo esencial o substancial, es
decir si se trata de un error sobre la causa principal del
acto, principio que quedó recogido dentro de la Convención de
Viena; de lo contrario no invalidaría el consentimiento ni
podría ser alegado como causa de nulidad. El error de hecho no
esencial exige la revisión del compromiso, en el punto
concreto que éste se ha vuelto inaplicable, la adecuación de
lo pactado a la situación real. El justo error en materia de
hecho, no se opone a la buena fe.


El error de derecho, en cambio, según el mismo autor, es "la
ignorancia de la ley y de la costumbre obligatoria y tanto lo
constituye el desconocimiento de la existencia de la norma, es
decir de la letra exacta de la ley, o de los efectos que de un
principio legal o consuetudinerio se deducen". El error de
derecho no puede afectar el consentimiento y no puede, por
tanto, ser esgrimido como causa de nulidad de un tratado o
como razón de su inejecutabilidad. Además, el error de derecho
puede constituir una presunción de mala fe.


Aunque la mayor parte de los autores niega de plano que por el
error de derecho pueda viciarse el consentimiento y así lo
consignan en las obras que tratan de este tema, como un claro
principio doctrinario, la Comisión de Derecho Internacional 38
, en sus tantas veces aludidos comentarios al proyecto de
artículos, fue muy cauta al respecto. Estimó, en efecto, que
"a veces, un error en el tratado puede entrañar
simultáneamente cuestiones de hecho y cuestiones de derecho y
que la línea de separación entre el error de hecho y el error
de derecho no siempre puede trazarse fácilmente". Consideró,
además, y sin embargo de lo anterior, "que podría debilitar
peligrosamente la estabilidad de los tratados introducir en el
artículo (correspondiente) una disposición que admita en
apariencia que el error de derecho vicia por sí mismo el
consentimiento" y, por esta razón, el párrafo que redactó para
este efecto habla sólo de errores referentes a un "hecho" a
una "situación", redacción que fue adoptada también en la
Convención.



10. La negociación de nueva línea. La evidencia del error y la
revisión, son partes de un proceso lógico que tiende a
permitir la vigencia de un tratado afectado por un error de
hecho, superable, no fundamental: no son estos conceptos, en
caso alguno, medios o pretextos para dejar de cumplir
obligaciones contraídas, sino al contrario, el único
expediente cierto y eficaz para facilitar su cumplimiento. La
necesidad de revisión, por medio de un nuevo tratado o la
modificación a través de cambios acordados por las partes en
aquel en que se han detectado los errores, o por arbitraje u
otro cualquiera de los métodos de solución pacífica de
controversias previstos en el Derecho Internacional, está
mencionada como el procedimiento natural, lógico y adecuado
por la Comisión de Derecho Intrernacional, en su comentario al
Artículo de su Proyecto sobre el error 39. El
internacionalista chileno Francisco Orrego Vicuña expresa lo
siguiente en relación con el anterior pensamiento: "Todo
proceso jurídico a regular actividades en el orden
internacional se ve inevitablemente enfrentado, en algún
momento, al problema de tener que adaptar los términos
originalmente pactados a determinados cambios que emanan de la
práctica de nuevas realidades o de circunstancias que no
fueron previstas..." 40.


No ha faltado quien defienda una tesis restrictiva en cuanto a
la relación entre inejecutabilidad y revisión: "Procede la
revisión -se ha dicho- para rescindir aquellas sentencias en
que la verdad legal está en contradicción con la verdad real y
positiva siempre que ésta se hubiere ocultado en el pleito por
dolo o maquinaciones fraudulentas de la parte favorecida por
la sentencia" 41 .

La oposición ciega a una revisión justa y seriamente
fundamentada, con la que se busque la adaptación de la
disposición inaplicable a la realidad de los hechos, lejos de
contribuir al cumplimiento de un tratado lo impide, lo
dificulta y puede llegar a bloquear definitivamente su
ejecución.


Como he señalado en el "Derecho Territorial Ecuatoriano", el
Perú ha sido tradicionalmente defensor de la revisión de los
Tratados y se ha apartado de esa posición tan sólo para
perjudicar al Ecuador. El mismo autor peruano a quien
citáramos anteriormente, expresa al respecto, lo siguiente:

"A fin de no ceder ante la presión ecuatoriana, el Perú adoptó
un tiempo sin atenuante alguno la tesis de la improcedencia de
la revisión de los Tratados a pedido de parte. No quiero
discutir la conveniencia o inconveniencia política de
semejante posición nuestra, y también que el absolutismo
antirevisionista hubo de ser abandonado cuando se discutió la
cuestión de La Brea y Pariñas, y después el Perú ha apoyado y
hasta asumido posiciones revisionistas" 42.



11. El Problema Zamora - Santiago. Como consecuencia del
error de hecho que afecta al Protocolo de Rio de Janeiro,
existe en la zona Zamora - Santiago, un problema de carácter
geográfico, pero con consecuencias jurídicas, problema que
corresponde solucionar a las dos Partes, con la cooperación
amistosa de los países garantes. Para ese fin se debe tener
presente, en primer término, cuál es el área geográfica de la
zona afectada por la inejecutabilidad. Al respecto hay que
señalar que en el sector septentrional de la zona comprendida
entre los ríos Zamora y Santiago, al norte de las nacientes
del Cenepa, había surgido un problema demarcatorio en razón de
que la Comisión Demarcadora del Perú, apartándose de su
interpretación original del texto del Protocolo, pretendía
trazar la línea hasta la confluencia Paute - Zamora, no
mencionada en el Tratado, para seguir luego a la unión del
Yaupi con el Santiago, a la que si hace referencia ese
instrumento, mientras que el Ecuador consideraba que la
frontera debía ser llevada directamente a la boca del Yaupi,
sin pasar por la primera de las mencionadas confluencias. En
su fallo de julio de 1945, el árbitro brasileño Braz Dias de
Aguiar dio razón al Ecuador; desechó la pretensión peruana
(Mapa Anexo N° 1).


En el sector meridional de la misma zona no había surgido
problema alguno a la fecha de dictarse aquel fallo y se había
iniciado la demarcación por un accidente que se suponía era el
divortium aquarum previsto en el Protocolo. Para facilitar el
proceso demarcatorio y debido a la difícil topografía de la
zona, los dos países solicitaron la ayuda de la Fuerza Aérea
de los Estados Unidos, que luego de 4 años de trabajo entregó
a las Partes un mapa aerofotogramétrico de la región 43. Este
mapa demostró que entre el Zamora y el Santiago no existía un
solo divisor de aguas, debido a la interposición de un tercer
sistema fluvial, el del Cenepa, cuya verdadera extensión, de
más de 190 kilómetros, era desconocida a la fecha de
suscripción del Protocolo 44. La presencia del Cenepa,
afluente directo del Marañón, daba lugar a la existencia de
por lo menos dos divisorias principales de aguas: una entre el
Zamora y el Cenepa y otra entre el Cenepa y el Santiago,
ninguna de las cuales se hallaba prevista como frontera en el
texto del Protocolo, hecho que volvía física y jurídicamente
inejecutable el Protocolo de Rio de Janeiro en ese sector, por
un error sustancial e inevitable de su texto.



12. Esfuerzos por solucionar el problema. En 1949, para
solucionar el problema, Ecuador propuso al Perú la
constitución de una Comisión Mixta Especial que se encargara
de verificar la realidad geográfica de la zona
Zamora-Santiago. Perú no aceptó la propuesta y pretendió que
la demarcación continuara por donde le parecía. En marzo de
1950, Ecuador insistió en su requerimiento, con igual
resultado. En 1956, la Cancillería peruana rechazó también una
proposición de los Garantes de que se sometiera el asunto a
estudio del Interamerican Geodesic Service 45. Desde
entonces, Perú ha mantenido que no hay problema que discutir
entre los dos países. Esta posición no elimina el problema
real ni remedia la inexistencia de la divisoria de aguas
mencionada por el Protocolo.



13. Los argumentos peruanos. Perú ha sostenido que el caso
Zamora-Santiago fue ya solucionado por el fallo del árbitro
brasileño Braz Dias de Aguiar, dictado el 15 de julio de 1945
en relación con varias divergencias surgidas en la demarcación
de la línea de 1942 y que, por ello, no cabe seguir
discutiéndolo. Tal posición carece de fundamento ya que el
fallo de Dias de Aguiar fue dictado en julio de 1945 y el
problema del sector meridional de la zona surgió sólo en 1947,
luego de conocido el mapa aerofotogramétrico. ¿Cómo pudo Dias
de Aguiar resolver un problema que aún no se conocía? El fallo
de Dias de Aguiar, por otra parte, se refirió únicamente al
sector septentrional de esa zona, en donde, para aquella
fecha, se había presentado otro problema, cuyo contenido y
solución son completamente diferentes e independientes del
problema del sector meridional. En el norte sí existía el
divortium aquarum Zamora-Santiago, a pesar de lo cual esa
línea fue ignorada por el árbitro. Por lo demás, Perú ha
reconocido en varias ocasiones que el sector meridional de la
zona Zamora-Santiago no fue materia de decisión arbitral 46.



14. Perú: "ni sombra de derecho". La zona que por las razones
que se han expresado permanece aún sin delimitación, en la que
el Protocolo no es aplicable y que se halla situada al norte
del Marañón y al Oeste del Santiago, fue siempre ecuatoriana y
el Perú reconoció "que en ninguna parte es menos sostenible"
su derecho; que "ni sombra de razón" puede alegar con relación
a la zona; que no podría demandarla "con ningún derecho
atendible"; que no se ve el título ni aún el pretexto con que
el Perú pueda pretenderla; que no podría reclamarla "con visos
de justicia". En fecha reciente 47, un Canciller del Perú,
en declaraciones de prensa, reconoció además que el Perú había
ocupado la zona y en un solo punto, únicamente en septiembre
de 1938, de manera que ni siquiera la posesión, de ser
legítima, que en este caso no lo es, le podría favorecer. Con
esa declaración, además, el Canciller que la hizo aceptó una
clara y grave violación por parte de su país de un convenio
solemne y válido sobre statu quo, el Acta de Lima de 1936.



15. La Cordillera de El Cóndor. Pese a la inejecutabilidad del
Protocolo de Rio en el sector Zamora-Santiago, Perú pretende
que sólo resta demarcar 78 kilómetros en la Cordillera de El
Cóndor y ha llegado a afirmar que el Protocolo menciona esa
Cordillera, lo que no corresponde a la realidad. Tampoco hay
en el Protocolo nada que permita interpretar que la línea deba
seguir por aquel accidente geográfico. La verdad es justamente
la contraria: basta recordar, al efecto, el oficio dirigido el
18 de octubre de 1943 por el Presidente de la Subcomisión
Peruana Demarcadora al de la Ecuatoriana, en el que expresa
que "si las grandes inteligencias que concibieron y dieron
forma al Protocolo de Rio de Janeiro hubieren considerado que
la Cordillera de El Cóndor o, para mejor precisar, que la
línea de sus altas cumbres era la línea que debía seguir la
frontera, no hubiera dejado de consignarlo así. Pero
contrariamente a esto, el Protocolo no sólo no indica que la
Cordillera de El Cóndor deba servir de límite, sino que ni
siquiera hace mención de esa Cordillera en ningún momento".
"Me parece -añade el funcionario peruano- que sería ir contra
el espíritu y la letra del Protocolo de Rio de Janeiro el
querer introducir como instrumento jurídico de la demarcación
un accidente geográfico que no figura en él, que no le es
equivalente y que por lo tanto no puede ser sustitutorio de
aquel que indica el Protocolo...".


También el árbitro desechó El Cóndor como elemento de
demarcación. En las conclusiones de su laudo dice que, de
conformidad con el Protocolo, la demarcación "debe ser hecha
por el divortium aquarum Zamora-Santiago", "sin la
preocupación de que sea o no sea la línea de la Cordillera de
El Cóndor".

Ha alegado asimismo el Perú que la Cordillera de El Cóndor es
el límite en la zona, por cuanto así lo señala el mapa
aerofotogramétrico de 1947 de la Fuerza Aérea de los Estados
Unidos, en la leyenda colocada a lo largo de esa Cordillera.
Este hecho, en sí mismo, carece de significación jurídica
pero, además, el Departamento de Estado de los Estados Unidos
aclaró, en Memorándum de 7 de mayo de 1952, entregado a la
Embajada del Ecuador en Washington, "que el propósito de las
investigaciones aéreas conducidas por la Fuerza Aérea del
Ejército de los Estados Unidos fue proveer información
comprobada por los hechos, relativa a los accidentes
geográficos de las áreas investigadas, con el fin de
facuilitar la demarcación de la frontera entre el Ecuador y el
Perú, por expertos técnicos de los dos países en el terreno,
de conformidad con el Protocolo de Rio de 1942. No se intentó
indicar de modo alguno la localización de la frontera
efectiva, pues esta tarea estaba asignada a la Comisión Mixta
Ecuatoriano-Peruana de demarcación de Frontera".


Hay, por otra parte, algo aún más importante. Cuando el Perú
pretendía llevar la línea de frontera en la región a la
confluencia Zamora-Paute, creando el problema del sector
septentrional de la zona Zamora-Santiago, se verifica un
cambio de oficios entre los Presidentes de las Subcomisiones
Demarcadoras ecuatoriana y peruana y en uno de ellos, el que
lleva el número 0-200-15, dirigido por el Presidente de la
Comisión Peruana al Presidente de la Comisión Ecuatoriana,
fechado el 18 de Octubre de 1.943 el remitente, Capitán de
navío Félix Barandiarán dice textualmente: "...me permito
acompañar a la presente el croquis de la Región
Santiago-Zamora, objeto de esta discusión...". Dicho croquis
que se acompaña también al fallo de Aguiar y al presente
trabajo (Anexo N° 2), como podrá observarse, se refiere
exclusivamente al tercio superior de la zona, aquel en que
había surgido el único problema existente en la zona en ese
entonces, problema que fue entregado a la solución de Braz
Dias de Aguiar, es decir el del sector más septentrional de
esta área.


En consecuencia, nada obliga al Ecuador a aceptar la
Cordillera de El Cóndor como frontera. Pero ¿qué sucedería en
el supuesto no consentido de que el árbitro hubiese tenido la
intención de que la Cordillera fuese el límite entre los dos
países en el sector Zamora-Santiago? Bastaría mirar el mapa
que Dias de Aguiar utilizó en su fallo, que figura como Anexo
18 del mismo y que es nada menos que el plano de la región que
entregara al árbitro el propio Presidente de la Subcomisión
Peruana Demarcadora, Coronel Félix Barandiarán. En ese plano
peruano la Cordillera de El Cóndor sigue desde las
inmediaciones de la quebrada de San Francisco hacia el Sureste
primero y Sur después, bordeando el río Chirinos y luego el
Chinchipe, hasta su boca en el Marañón. Esa y no otra es la
Cordillera a que pudo referirse el Protocolo y si el Perú
insiste en su tesis sobre aquella Cordillera el Ecuador podría
aceptar que la frontera siga por ella hasta el Marañón, de
conformidad con el plano del Coronel peruano Barandiarán, para
buscar después, desde algún punto de este último río, la línea
más directa y fácilmente reconocible hasta la confluencia del
Santiago con el Yaupi. Se acompaña a este trabajo, como Anexo
N° 3, el plano peruano mencionado en este párrafo.

16. Casos de error relacionados con el Ecuador. Los casos de
error en los Tratados Internacionales son relativamente
frecuentes, pues no siempre se redactan los instrumentos
bilaterales, especialmente los de delimitación de territorios,
con conocimientos muy precisos de las áreas en que deberán
aplicarse; ésta es una gran verdad, sobre todo en tratados
que, como el de 29 de enero de 1942, fueron consecuencia de
una guerra, fruto de la fuerza y que, más aún, estuvieron
condicionados a exigencias de perfeccionamiento formal en
plazos perentorios. Cuando se trata de otra clase de tratados,
suscritos en situaciones que podríamos llamar "normales", de
paz y de mutuo acuerdo, en los que no ha existido ni sombra de
presiones ni de injustas exigencias, las inejecutabilidades
que surgen en su aplicación generalmente no trascienden, no
llegan a ser conocidas públicamente, debido a que la mayor
parte de esos casos pueden ser solucionados sin mayor
dificultad, durante las etapas de aplicación, de demarcación
diríamos tratándose de instrumentos de señalamiento de
fronteras. El Ecuador ha atravesado por ambos tipos de
situaciones, en varios casos las cuestiones surgidas en la
ejecución de sus tratados se han arreglado sin complicaciones,
pues las Partes han estado de acuerdo en la forma de dar fin a
situaciones de pequeña magnitud, pero, también ha tenido que
efrentar situaciones contenciosas; en este último caso se
encuentra el problema surgido en la zona Zamora-Santiago, que
estamos tratando en este estudio; mencionemos algunos de los
otros casos, aquellos en que la solución ha sido simple, fácil
y expedita.

Para la ejecución del Tratado Muñoz Vernaza Suárez de 1916,
que fijó en forma definitiva los límites con Colombia, se
designó una Comisión Mixta Demarcadora, dando a sus
Presidentes carácter de plenipotenciarios, es decir con
autoridad suficiente para solucionar por sí mismos las
diferencias que pudieren surgir. En el proceso demarcatorio
surgieron varias situaciones, ninguna de gran significado
territorial, todas las cuales fueron arregladas sin esfuerzos
ni discusiones extraordinarios, por las propias comisiones,
que tenían poderes para hacerlo. Se trataba de errores de
hecho, de poca trascendencia. Las más importantes de estas
situaciones fueron las siguientes: a) La inexistencia del río
Canumbí, que se suponía ser afluente del Mira; b) La
determinación de la quebrada que correspondía al nombre de
Aguahedionda, mencionado en el Tratado; c) La identificación
del origen principal del río Carchi; d) La existencia de dos
accidentes conocidos como "Llano de los Ricos"; e) La
imposibilidad de trazar la línea San Miguel - Divisoria
Napo/Putumayo. Este último fue sin duda el caso de mayor
importancia, pues su solución nos permitió disponer de un
acceso al río Putumayo de 320 metros, que pese a ser
aparentemente insignificante, tenía trascendencia pues
convertía al triángulo de Sucumbíos en un enclave peruano
dentro de territorio ecuatoriano y colombiano, lo que hizo
posible el posterior retorno de ese importante territorio a la
soberanía ecuatoriana.


Hay, por lo demás, un caso de inejecutabilidad parcial en el
propio Protocolo de Rio de Janeiro, aparte de aquel a que
estamos refiriéndonos. Se trata del que surgió en el sector
septentrional de la zona Zamora-Santiago y que fue materia de
arbitraje de Braz Dias de Aguiar. El propio árbitro en los
considerandos de su CONCLUSION relacionados con esa área,
incluye el siguiente: "Considerando que el Protocolo, en la
región en que el divisor principal se ramifica en varios otros
(punto D de la Carta anexa N° 18), se torna inejecutable".

17. Casos de inejecutabilidad relacionados con el Perú. Este
tema sido tratado por mí con cierta amplitud en la parte que
me correspondió escribir del "Derecho Territorial
Ecuatoriano", al que acudiré en este punto. Numerosas fueron
las oportunidades en que el Perú ha planteado la
inejecutabilidad o inaplicabilidad de tratados suscritos por
ese país, y ha solicitado su revisión basándose en esa
inaplicabilidad. En 1920 el Gobierno de Lima solicitó a la
Sociedad de las Naciones que en su primera Asamblea General
invitara a Chile a revisar el tratado de 1883, invocando el
Artículo 19 de la Carta sobre la posibilidad de que la
Asamblea reconsiderara aquellos tratados que se hubieran hecho
inaplicables 48. De hecho Chile y Perú sometieron al arbitraje
del Presidente Coodlige de los Estados Unidos el problema
surgido por la inaplicabilidad de la disposición del Artículo
3 del Tratado de Ancón, en el que se había estipulado la
celebración de un plebiscito para definir su soberanía en
Tacna y Arica.

En relación con un tratado suscrito con Colombia existen
igualmente planteamientos peruanos revisionistas, basados en
la inejecutabilidad. En el Informe del Consejo de la Liga de
las Naciones, aceptado por ambos países, se establecía que "el
Gobierno peruano reconoce la validez del Tratado de Límites de
1922 y expresa su intención de conformarse a él. No busca
sino la... modificación de la línea de frontera establecida en
él y no la rescisión o nulidad del Tratado 49. El pedido de
rectificación de la frontera está planteado en la nota que el
Perú dirigió al Gobierno de Colombia el 30 de septiembre de
1932, en la que se habla de la necesidad de considerar el
tratado "como un instrumento adaptable a la naturaleza de las
cosas y a las situaciones creadas por los hechos". En
telegrama de 16 de enero de 1933 el Ministro de Relaciones
Exteriores del Perú decía a la Liga de las Naciones, con
referencia al Tratado de 1922, que su país "desea su
modificación en la parte en que se revela inaplicable". El
Canciller peruano doctor Manzanilla expresaría en otra
comunicación: "Mi Gobierno sólo busca la modificación de la
línea de frontera establecida en el Tratado de 1922 y no la
rescisión o nulidad del mismo... para corregir la grave
injusticia que se cometió al separar Leticia del Perú..."

Muy útil habría sido revisar también otros casos de
inejecutabilidad de tratados y de revisión consiguiente,
suscitados entre terceros países, particularmente los casos
que fueron sometidos a la Corte Permamente de Justicia
Internacional y luego a la Corte Internacional de Justicia de
La Haya o al arbitraje de otras potencias. De manera especial
nos habría gustado revisar los casos surgidos en nuestra
propia América. Pero nos hemos extendido demasiado. Esperamos
cumplir con este propósito en otra oportunidad.

* Embajador, Jefe de la División de Soberanía Nacional del
Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador (Texto tomado
del Ministerio de Relaciones Exteriores)