Los Debates Economicos De La Constitucion: Ii

Quito. 21 sept 97. 1. En la anterior entrega sobre los
debates que se deben provocar en la Asamblea para cambiarle la
paz al país concluimos que la nueva Constitución debe:

Delimitar en forma precisa la función del estado dentro de la
sociedad. Dar una clara idea de la estructura descentralizada
del estado, de ámbito de jurisdicción de cada esfera de
gobierno, y de la inter-relación entre los diferentes niveles
de la administración. debe también establecer el concepto de
simetría entre la autoridad y la responsabilidad de quienes
tendrán a su cargo la ejecución de la obra pública y el manejo
de la administración de los diferentes sectores en el nivel
local y seccional.

Dar paso, sin ambigüedades, a la transformación integral de
los sectores de electricidad, telecomunicaciones, e
hidrocarburos, cuya estructura empresarial debe adecuarse a
los conceptos modernos de corporación, desmantelando las
estructuras monopólicas y dando paso a la apertura de
capitales y a la competencia.

Los puntos anotados constituyen el esqueleto que debe dar
forma al estado moderno. Se requiere, empero, dar también
forma a los detalles que constituirán el sistema nervioso y la
musculatura de un marco jurídico moderno, y para ello hay que
debatir varios temas en el orden fiscal, monetario, productivo
y social. Son precisamente estos temas los que ocuparán los
siguientes debates de éste y futuros análisis.

2. Segundo debate: El régimen tributario y la política fiscal

El esfuerzo fiscal en el Ecuador es inadecuado. la prensa
denuncia que la evasión fiscal, que prácticamente abarca el
50% de los ingresos presupuestarios, es el mayor elemento de
corrupción en la sociedad ecuatoriana. Pero esta realidad no
debe ser interpretada como que alguien simplemente se guarda
nueve billones de sucres en el bolsillo. Lo que está ocurrió
es que el Estado no hace el esfuerzo suficiente para recaudar
esos recursos, ya que no cuenta con la capacidad institucional
requerida en los diferentes testamentos del poder público, por
lo que se conforma un verdadero círculo vicioso de inoperancia
y corrupción.

Para empezar, cabe reiterar, que el régimen tributario
consagrado en la Constitución debe ser explícito que los
tributos son de carácter general, y que su origen debe
orientarse hacia las actividades de consumo, valor agregado,
comercio internacional (aranceles), renta (del capital y del
trabajo), del régimen provincial y seccional, y del patrimonio
estatal, incluyendo los ingresos por concesiones para el
usufructo de los bienes públicos, y por el giro del negocio de
las empresas estatales o en las que el Estado tenga
participación.

La generalidad de los tributos, característica que debe ser
incorporada en la Constitución, significa que el legislador no
puede crear exacciones de manera inorgánica para financiar
proyectos particulares, preasignando recursos de esa forma y
tornando imposible el manejo racional del gasto público.

Sí se puede, por acto de la legislatura, variar las tarifas
aplicables (por ejemplo incrementar el IVA en varios puntos, o
hacer una similar rebaja en el impuesto a la renta). Puede
otorgarse incentivos específicos (como rebajar la carga del
impuesto a la renta a quienes hagan donaciones para
determinados proyectos o actividades calificadas por la
legislatura). Lo que no se puede hacer es aprobar ley alguna
que establezca que, por ejemplo, del IVA o del ICE se va a
tomar tal cantidad para financiar el incremento de sueldos y
salarios.

Se mantendría la exigencia constitucional de que el gasto esté
financiado como requisito para su aprobación. Empero, dicho
financiamiento tiene que originarse en las fuentes generales
antes anotadas de financiamiento presupuestario y sobre la
base de una proyección que sea certificada por la Dirección
General de Ingresos del Presupuesto. Con eso se evitará
aventuras legislativas como la que estamos viviendo en estos
días con el incremento aprobado de los sueldos del magisterio
que pretenden romper el presupuesto con un incremento de
gastos no financiados del orden de cuatro billones de sucres,
0 25% del total del gasto presupuestario.

Será menester derogar la prescripción de que el 30% del gasto
presupuestario debe dedicarse a la educación. Fácil sería
ignorar este tema por tratarse de letra muerta que ningún
gobierno ha podido cumplir, ocurriendo más bien que la
proporción de dicho presupuesto ha bajado como consecuencia de
haberse incrementado el gasto dedicado al capítulo de deuda
pública (que hoy constituye la mitad del gasto
presupuestario). No obstante ello, y conscientes de la
necesidad de mejorar la calidad del gasto dedicado a la
educación, lo que involucra más gasto cuantitativo, el
permitir una preasignación de recursos para determinado fin,
es inconsistente con el principio de la generalidad y la no
preasignación de recursos.

Por otra parte, la definición de las fuentes y origen de los
tributos es requerida para afianzar la seguridad jurídica que
constituye el soporte de la inversión. Las categorías
enunciadas: consumo, valor agregado, renta, comercio exterior,
régimen provincial y seccional, y patrimonio estatal, definen
claramente la tipología a la que se deben adecuar las finanzas
públicas.

Para que el régimen tributario sea efectivo es necesario que
las escalas impositivas sean realistas, que exista el mínimo
de exenciones, que la administración sea lo más sencilla
posible, y que sean de aplicación universal a partir de un
umbral de valor en las transacciones o ingresos. Es evidente
que pretender imponer tasas percibidas por los contribuyentes
como excesivamente altas conducirá a la evasión. Lo propio
ocurrirá si existen exoneraciones que complican la
administración y dan paso a la corrupción.

En la práctica, la recaudación tributaria por sus diferentes
fuentes debería apuntar a tasa equivalentes que se situarán
entre un 10% y un 20% del valor de la transacción o de la
renta generada. El régimen tributario debe así tener como
objetivo el que la productividad de las diversas fuentes sea
comparable, aún cuando por su naturaleza y volúmenes
incorporados, las recaudaciones sean de diferente magnitud.

En cuanto a temas específicos como el régimen bajo el esquema
de descentralización, el marco jurídico debería proveer el
sustento que permita brindar los incentivos para incrementar
el esfuerzo tributario a nivel local y provincial. Una
fórmula posible establecería un sistema de reparto basado en
una versión actualizada del antiguo Fondo nacional de
Participantes. En el caso presente se establecería, mediante
fórmula matemática, que los recursos de toda fuente (salvo los
del patrimonio estatal) que fluyen hacia el gobierno central
sean ubicados de acuerdo con su origen provincial. Del total
de fondos así identificados, el 25% (o 30% dependiendo de la
viabilidad del esquema) quedaría dentro de cada
circunscripción provincial y el resto pasaría al estado para
sustentar el gasto público.

A fin de cubrir las deficiencias de ingresos en algunas de las
provincias pequeñas y rezagadas económicamente, se
establecería un esquema redistributivo que permita suplir los
déficits de cobertura en forma temporal, dando los incentivos
para que las provincias se vuelvan progresivamente
autosuficientes. Las actividades a cubrirse a través de estos
esquemas incluirían aquellas que por su naturaleza pertenecen
al orden descentralizado: salud, educación, obra pública.
infraestructura, y seguridad, las cuales abarcan
aproximadamente una tercera parte del gasto del presupuesto
general del Estado. La legislación del régimen tributario
deberá contemplar, además, la inter-relación entre los
gobiernos provinciales y los gobiernos municipales, y de todos
éstos con el Gobierno Nacional. Debido a la distribución
geográfica de la población, las ciudades grandes predominan
administrativa y económica. También constituyen, salvo el caso
de la provincia de Manabí, los centros predominantes del poder
político local. Esta circunstancia facilitará el que los
gobiernos provinciales puedan fortalecerse sin desmedro de
poder local municipal, cuyo concurso es requerido para
viabilizar el nuevo esquema administrativo y económico del
país.

3. Tercer debate: El fortalecimiento institucional

Las propuestas referentes a los cambios en el régimen
tributario tendrán viabilidad solamente en la medida en que
estén acompañadas de un proceso de profunda reestructuración
institucional. El actual diseño institucional del Ministerio
de Finanzas, que incluye entre sus interminables funciones y
responsabilidades la de recaudar tributos (a través de la
Dirección General de Rentas y la Subsecretaría de Aduanas), no
puede continuar así. No es el oficio del Ministro de Finanzas
el de recaudar tales tributos, los cuales por cierto deben
fluir hacia el tesoro Nacional donde el Ministerio toma la
posta.

Las funciones del Ministro deben, por tanto, quedar
suspendidas a la administración de la política fiscal tanto en
lo concerniente a los ingresos como a los egresos. Las
funciones de recaudación, por otra parte deben ser autónomas
para evitar la contaminación política que necesariamente se
produce en el ámbito de acción del Ministerio.

Debe ser una aspiración nacional el que la Dirección General
de Rentas y la Subsecretaría de Aduanas lleguen a tener sendas
configuraciones institucionales que le ubiquen a la par del
Banco Central del Ecuador. esa no ha sido la tradición, la
que más bien ha estado permeada por tratar a estas dos
instituciones como botín político, con una represión casi
total las posibilidades de que se tornen instituciones maduras
y fuertes.

¿Qué se requiere para que dicho proceso empiece a ocurrir?
Obviamente, el marco jurídico debe asegurar la autonomía
administrativa de las instituciones, bajo un esquema de
rendimiento de cuentas al Ministerio de Finanzas en cuanto al
cumplimiento de las metas y disposiciones que se impartan. La
autonomía requeriría que se establezcan organigramas modernos;
que las instituciones cuenten con los recursos requeridos para
llevar a cabo su trabajo; que el personal sea profesional, con
escalas de remuneración y derechos que guarden relación con la
responsabilidad que ostentan; que puedan subcontratar algunas
de sus actividades (verificación y fiscalización, por ejemplo)
a terceros; que apliquen las tecnologías requeridas para el
control de gestión, cruce de cuentas, cumplimiento de las
obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes; y
que los funcionarios estén sujetos al control requerido para
minimizar la evasión y la corrupción.

Por lógico que parezca todo lo expuesto, al presente las
circunstancias en las que se debaten estas instituciones
neurálgicas para el desarrollo del país son precarias, y
constituyen una negación de lo anotado. Es por ello que las
prescripciones jurídicas que deben asegurar el nuevo marco de
gestión se deben dar.

Conclusión del debate

Se concluye, en base a los argumentos expuestos, que:

Los tributos deben ser de carácter general, prohibiéndose
expresamente la preasignación de los recursos, el retaceo de
las rentas para fines específicos, o la creación inorgánica de
tributos para atender necesidades de carácter político.

Los tributos serán originados en las actividades de consumo,
valor agregado, comercio exterior, renta del capital o del
trabajo, régimen provincial y seccional, y patrimonio de
Estado.

Se adecuará el régimen tributario a la estructura
descentralizada del estado ecuatoriano.

Se proveerá el marco jurídico requerido para asegurar, de
manera efectiva, la autonomía de gestión de la Dirección
General de Rentas y Subsecretaría de Aduanas, bajo su nueva
conformación de Servicios de Recaudación 4n sus respectivas
áreas, independientes del Ministerio de Finanzas, pero con
claras estipulaciones para la rendición de cuentas. (Texto
tomado de El Expreso)