Debate Sobre Armamentismo Y Desarrollo

INTRODUCCION

Quito. 13 oct 97. En 1974 Emile Benoit publicó su estudio
sobre la relación entre desarrollo, crecimiento económico y
gasto militar, en el cual, contrariamente a la opinión
prevaleciente, intentaba demostrar, mediante el uso de
herramientas estadísticas rigurosas, que el gasto militar y el
desarrollo estaban positivamente correlacionados. Según los
resultados presentados por Benoit, los países cuyo gasto
militar era mayor, también mostraban las tasas de crecimiento
más elevadas.

Desde entonces, sin embargo, nuevos y más refinados estudios y
modelos econométricos han puesto en duda las conclusiones de
Benoit, y la tendencia actual es más bien a dar crédito a la
tesis contraria: que el gasto militar representa un freno al
desarrollo y a la eficiencia económica, al menos en los países
mas pobres.

No es este el lugar para arbitrar en este debate, pero debe
señalarse que hasta ahora las evidencias de una relación
universal entre desempeño económico e inversión en el sector
defensa han sido ambiguas y debatibles. Los modelos elaborados
son muy vulnerables a la manera como se especifican las
variables y a la metodología utilizada. Lo que sí ha podido
hacerse con algo más de éxito, es elaborar modelos
explicativos y predictivos válidos para países o grupos de
países determinados, que comparten ciertas características
económicas y sociales 4. Por ejemplo, estudios de la década
pasada han aportado pruebas de que el efecto del gasto militar
depende del tipo de economía de que se trate y del estadio de
desarrollo en el que se encuentra el país bajo análisis: de
acuerdo con esto, el gasto militar sería un retardador del
crecimiento en países de bajo y muy bajo ingreso per cápita, y
en cambio, promovería el crecimiento en países de nivel
intermedio (como Brasil o México). Existen también estudios
que muestran que el efecto del gasto militar depende de la
coyuntura del ciclo económico que se investigue.

En el presente artículo se pretende presentar algunas ideas
sobre este debate tal como se aplica al caso ecuatoriano y
plantear las implicancias que éste puede tener para un futuro
proceso de toma de decisiones en torno al nivel óptimo de la
inversión en la defensa nacional.

1. ARGUMENTOS EN TORNO AL EFECTO DEL GASTO MILITAR SOBRE EL
DESARROLLO Y CRECIMIENTO.

Los partidarios de la tesis que defiende los efectos benéficos
de la inversión en defensa han presentado una serie de
argumentos para apuntalar su postura. Señalaremos algunos de
ellos:

a.El gasto militar opera como un acelerador "Keynesiano" de la
actividad económica y promueve tasas más altas de crecimiento
al aumentar la demanda agregada en la economía y así crear
mercados para muchos productos y actividades dentro del país.
La potencia de este efecto estimulante, sin embargo sería
función variable de la fracción de ese gasto que se realiza
dentro de la economía nacional interna. Una inversión militar
que se utilice predominantemente para comprar en el extranjero
una parte importante de sus insumos, tendrá un efecto menor
que aquella que, en cambio, sirve para adquirir una alta
proporción de bienes militares importados. En realidad este
tipo de argumentos aparecen en países como los Estados Unidos,
en el contexto de su propio debate interno sobre los
presupuestos militares y suponen un alto grado de
autosuficiencia militar. Asimismo, las afirmaciones que se
acaban de presemtar tienen como trasfondo la época de
hegemonía intelectual del keynesianismo y de una de sus
variantes, particularmente gravitante en los Estados Unidos de
la segunda post-guerra. En tal sentido se citan estudios
econométricos que atribuyen el enorme crecimiento de la
economía norteamericana a partir de los años cuarenta y hasta
los sesenta al intenso proceso de rearme que el citado
conflicto y la guerra fría implicaron para ese país, el cual
hasta 1940 padecía de un fuerte desempleo de factores y de una
economía aletargada. La aplicabilidad de estos conceptos a
países de menor desarrollo, o con sistemas productivos con uso
más pleno de factores, o con baja capacidad de producir sus
propios bienes y servicios militares es dudosa, o al menos más
débil. No entramos aquí a los cuestionamientos neo-liberales
sobre la verdadera capacidad de los modelos de incentivo a la
demanda agregada para garantizar un crecimiento eficiente y a
largo plazo.

b.Se ha señalado, que, sobretodo en países de menor
desarrollo, las fuerzas armadas realizan inversiones de
defensa que son de "uso dual". Estas inversiones permiten el
desarrollo de la infraestructura, las telecomunicaciones,
algunos servicios sociales y la incorporación de ciertas
tecnologías de potencial uso civil. El caso clásico es el de
ciertas carreteras que son necesarias para asegurar el acceso
estratégico y la ocupación efectiva de ciertas áreas del
territorio nacional. Estas vías de comunicación prestan
simultáneamente importantes servicios a la población civil y a
los agentes económicos, este argumento parece muy aplicable a
países como el Ecuador.


c.Se sostiene que el entrenamiento militar y la conscripción
permiten elevar el nivel de capacitación de los recursos
humanos, y por ende, la productividad promedio de la fuerza de
trabajo. Si este efecto se extiende a la capacitación
tecnológica que hacen las FFAA a niveles profesionales altos y
medios, la inversión en defensa estaría permitiendo el
desarrollo de cuadros y de equipos de especialistas que pueden
realizar un aporte de gran impacto en la asimilación que la
sociedad hace de métodos y conocimientos de punta que luego
pueden, directa o indirectamente, contribuir a la
profundización de procesos de modernización y aumento de la
productividad y competividad de la economía nacional. Esta ha
sido una de las razones que se han esgrimido en el Ecuador,
tanto para defender la conscripción, como el desarrollo de un
vigoroso y sofisticado aparato de educación militar con
proyección al mundo civil. Estas actividades cubren todo el
espectro que va desde la capacitación del conscripto rural
(i.e. conscripción agraria) hasta la del profesional civil o
de oficiales con destrezas de uso dual (i.e. Universidad
Politécnica del Ejército).

d. Parte del gasto militar puede estar produciendo bienes de
uso civil, que aumentan el producto total de la economía y la
tasa de inversión. Asimismo, al hacer esto, podrían estarse
produciendo efectos de ahorro en la economía que aumentarían
los fondos disponibles para otras inversiones en el sector
civil, promoviendo así la diversificación económica y la
disponibilidad neta de capitales. En el Ecuador, tal efecto ha
sido buscado a través del desarrollo del sector industrial
militar ( articulado en la DINE). En tal caso, las FFAA
estarían cumpliendo el papel de agentes económicos de
modernización en subsidio o sustitución de sectores
empresariales civiles, a los que se juzga incapaces o poco
proclives a asumir los riesgos pioneros del inicio de nuevas
líneas o sectores productivos. Las FFAA estarían subsidiando
los riesgos del sector empresarial, y creando condiciones para
futuras inversiones más seguras.

e.Se ha sostenido que unas FFAA poderosas pueden ser un
elemento disuasor contra posibles desórdenes domésticos y
proporcionar un clima favorable a las inversiones y a las
actividades económicas en general. Sin embargo, esta postura
resulta tal vez un tanto simplista. Desde la perspectiva de
los sectores empresariales o de otros grupos de élite, el
poderío interno de la FFAA, puede, por el contrario, bajo
ciertas condiciones, ser visto por estos grupos como un factor
de inestabilidad y de riesgo para los inversionistas. Los
militares pueden tener pocisiones muy variadas dentro de la
estructura de poder de una sociedad, y en ocasiones, sus
alineamientos políticos y culturales pueden ser incluso
amenazantes para los poderosos, y sus intereses vistos como
contradictorios con los de las clases que controlan la mayor
parte de las decisiones económicas claves. Por otra parte, no
todas las fuerzas armadas tienen formas de
institucionalización que les impidan convertirse en
importantes grupos de presión particularistas que se
introduzcan como actores predatorios en la vida social
interna, al estilo de lo que ocurre con las tradicionales
organizaciones castrenses en muchos países de Centroamérica y
de Africa o Asia.

f.El mayor gasto militar podría traer aparejado consigo un uso
más intensivo y eficiente de los recursos disponibles en la
economía. Esto se afirma en el supuesto de que las
instituciones castrenses tienen un sesgo positivo hacia los
valores de la eficacia, de la responsabilidad social y
administrativa y están sometidas a controles internos que
tienden a eliminar conductas dispendiosas, corruptas o
temerarias. Este supuesto es muy vulnerable a casos empíricos
específicos e implica una cierta petición de principio, pero
es perfectamente posible que el nivel de modernización
relativo de las FFAA y el sector civil presente desniveles,
que harían posible dar a las primeras un rol de impulsoras de
la difusión de los valores de la eficiencia en una sociedad
ajena a ellos. En todo caso, es asunto de validación empírica
saber si los militares son más o menos eficientes que los
civiles en el manejo de recursos cruciales de un país.

g. La función principal de los militares y la que justifica su
existencia ha sido tradicionalmente, la defensa de la
integridad de la soberanía nacional frente a posibles amenazas
externas. En la medida que la inversión de defensa contribuya
a mantener la capacidad disuasiva del estado frente a estas
amenazas, podría aumentar la estabilidad del marco en que se
desenvuelve la economía y así estimular la inversión. Un
contexto internacional estable es una externalidad positiva
para los agentes sociales y económicos y su presencia puede
ser parte de las condicionalidades que demandan los
principales actores económicos nacionales y globales. De
nuevo, esta tesis podría ser improcedente en muchos casos. La
soberanía de un país tiene un doble filo para los
inversionistas. Por un lado crea un clima predecible y de
seguridades jurídicas y fácticas, pero por otro lado, un
estado fuerte es también un estado más resistente a las
presiones de actores externos, y si estos últimos, como es el
caso hoy en día, son hegemonizados por potencias que se erigen
en representantes del interés global del capital, pueden
desear por el contrario, un debilitamiento de los factores de
la soberanía a fin de permitir una penetración más fácil de la
presión internacional sobre la toma de decisiones de los
respectivos gobiernos. Las FFAA externamente poderosas son
también un respaldo al posible nacionalismo político y
económico de los poderes civiles, y ello va en contra de las
tendencias predominantes de hoy en día, que han constituido al
nacionalismo en uno de los enemigos del orden mundial
emergente, del cual son parte las instituciones que regulan y
supervisa los flujos económicos. Por lo tanto, el argumento
clásico que hemos mencionado, también puede ser invertido bajo
ciertas circunstancias y resultar en su opuesto: una de las
garantías que pueden exigirse a los países para facilitar los
flujos de capitales y tecnología es que sus FFAA no sean
vistas como amenazantes para la estabilidad global y regional,
y ello implica que no sean factores de poder que eventualmente
permitan a los gobiernos usarlas a fin de incrementar su
independencia o influencia.

h.El mayor gasto militar y unas FFAA poderosas podrían ser
factor de atracción de mayor ayuda externa tanto militar como
civil. Por ejemplo, si un estado dispone de medios
comparativamente fuertes para hacer sentir su presencia en un
área determinada del globo, se convierte por ello mismo en una
contraparte deseable de esquemas internacionales de
cooperación estratégica y política. Los donantes podrían estar
interesados en aumentar la oferta de asistencia a cambio de
asegurarse el respaldo de un actor regionalmente gravitante.
Este argumento parecía sumamente plausible en la época de la
guerra fría, en la cual las superpotencias tenían serios
incentivos para cortejar a posibles aliados de peso regional,
a fin de prevenir la penetración de la influencia de sus
adversarios y de contar con el apoyo de sus élites civiles y
militares en la eventualidad de que la respectiva zona del
globo se convirtiera en escenario del conflicto bipolar. Hoy
en día sin embargo, tal motivación ha desaparecido y resulta
poco atractivo para los actores dominantes del presente
sistema internacional el promover la formación de fuerzas
locales importantes. La hegemonía puede ejercerse por otros
mecanismos más unilaterales, los cuales ya no requieren de la
cooptación directa de los establecimientos políticos y
militares de los países periféricos. Desde el punto de vista
de la hegemonía internacional, las FFAA de los países del
tercer mundo han perdido todo atractivo como aliados a
cortejar y el desinterés por ellas cuando no la suspicacia
frente a su mera existencia estimula más bien una fuerte
presión a favor de distintos grados de desarme o
policialización de los ejércitos de estas partes del planeta.
Por lo tanto, es dudoso que bajo las actuales condiciones una
inversión militar importante sea un señuelo para atraer la
favorable atención a alguna de las grandes potencias, por lo
demás, y para todos los efectos estratégicos prácticos ,
reducidos a una sola, por el momento.

i.Por último, se ha aducido por parte de algunos autores, que
las FFAA constituyen instituciones que por su propia lógica
son portaestandartes de la modernización en todos los
ámbitos: tecnológico, organizacional, cultural, social y
político. La racionalidad del profesionalismo militar impone
que estas entidades castrenses tengan que incorporar a sus
prácticas el paquete completo de prácticas y valores que
constituyen lo "moderno". Al hacerlo se convierten en
dinamizadoras que arrastran a sus sociedades a adoptar
similares perspectivas.

Estas afirmaciones, que hacen de los militares los adelantados
de la modernidad en países "tradicionalistas" y "atrasados",
han tenido cierto eco, especialmente a partir de los años
sesenta, en las propias FFAA ecuatorianas, agobiadas por la
persistencia de formas de operar arcaicas de la sociedad
ecuatoriana. Es, sin embargo, asunto de comprobación empírica,
hasta que punto:

1. Las FFAA responden a este modelo idealizado

2. Cumplen y pueden cumplir este rol modernizador y difusor de
la racionalidad que se les ha atribuido.

Es también problemático y complejo mostrar exactamente porque
vías causales la acción globalmente modernizadora de los
militares se abre paso hasta impactar en las variable que
miden el crecimiento económico.

Como puede verse, el argumento a favor del rol positivo de la
inversión de defensa en el desarrollo económico, es muy
complejo y multidimensional, y en su aplicación al caso
ecuatoriano está sujeto a todos los matices y especificaciones
que requiere el tratamiento de un caso tan particular 5.

A continuación cabe presentar el contra-argumento de quienes
refutan el impacto positivo de la inversión militar en el
crecimiento económico. Este último está centrado, en primer
lugar, en tratar de demostrar que los efectos estimulantes de
la inversión de defensa son válidos solo en el corto plazo y
que, en definitiva, ellos son asfixiados por otra serie de
impactos negativos que surten su efecto en el ciclo largo. De
acuerdo con ello, la activación inmediata que genera el gasto
castrense repercute desfavorablemente más adelante en la
eficiencia y el crecimiento.

Este tipo de argumentos, cabe anotar de paso, son muy
similares y emparentados con toda la batería usada por el
neo-liberalismo para atacar al estado del bienestar y a la
intervención pública en la economía. El gasto militar, fue
promovido y defendido en su oportunidad por algunas corrientes
post-keynesianas como una de las herramientas que un estado
activista podía usar para regular el ciclo económico y
promover el pleno empleo. Por ello mismo, y por las mismas
razones, es atacado por los economistas del libre mercado. El
gasto militar no sería sino otro de esos dispendiosos rubros a
través de los cuales el sector público distorsiona la economía
e impide la plena operación de los mercados de factores,
estimulando así la ineficiencia general de la economía.

Estos argumentos tienen a su vez diferentes aspectos o
dimensiones, algunas de las cuales enumeraremos a
continuación.

a.En primer término, se ha señalado que las inversiones
militares desplazan inversiones civiles potencialmente más
disciplinadas por el mercado. En efecto, cada vez que las
FFAA invierten en la producción directa de bienes y servicios,
sean éstos de uso exclusivamente militar o de uso dual, lo
hacen bajo una esquema sustraído a la competencia y a los
riesgos del mercado. Por lo tanto, sufren del mismo problema
que otras empresas y monopolios estatales al estar obligadas a
un riguroso control de costos y beneficios no deben producir
ganancias, y de tener que hacerlo, tienen a su disposición
garantías estatales muy sólidas. Es muy improbable que un
gobierno deje que una empresa militar fracase y generalmente
pone a su servicio un amplio marco de subsidios y preferencias
destinadas a sostener su financiamiento independientemente de
las señales del mercado o de un sistema de precios reales.
Incluso cuando las empresas del sector defensa deben competir,
lo hacen por lo común en condiciones favorables y protegidas,
lo cual las aísla de la obligación que sí tendría un sector
civil idealmente competitivo, de vigilar su eficiencia y
competitividad. En general, este argumento es válido para
cualquier monopolio público, o para cualquier sector
productivo públicamente protegido. Más aún, el conjunto de la
actividad militar se halla sustraída de la presión eventual
que pueda ejercer el mercado sobre el conjunto de la oferta de
bienes y servicios que ella pueda hacer. Los servicios
militares por definición no se transan mercantilmente, y su
calidad, cantidad y tipo se fijan por la vía de decisiones
políticas y administrativas, las que, por añadidura en el
Ecuador, y la mayor parte de los países del tercer mundo, se
realizan en condiciones decisionales altamente arcaicas y
distanciadas del control efectivo del público contribuyente.

Por ello, el argumento que enseñamos aquí apuntará a demostrar
que el gasto militar se realiza en condiciones que lo hacen
adolecer de un sesgo inherente a la ineficiencia
microeconómica. Ahora bien, en la medida en que el sector
fiscal destina más recursos a sostener el sector de la
defensa, el nivel medio de eficiencia de la economía
disminuirá y por otra parte se socavará al sector privado, al
obligarlo a competir por recursos y a veces también en el
mercado de productos, con estos contrincantes indebidamente
aventajados.

b. Otro efecto putativamente perverso del gasto militar
estriba en que puede competir de manera excesiva con la
asignación de gasto civil social. Considerando las
restricciones presupuestarias que enfrentan la mayor parte de
los estados latinoamericanos y la debilidad de sus capacidades
para extraer recursos de la economía civil, la asignación de
fondos de defensa acapara muchos medios que podrían significar
importantes avances en sector social.

Esto es especialmente claro cuando los sectores perjudicados
son los de ecuación, nutrición, saneamiento básico y salud
pública, los cuales han demostrado ser los más altamente
rentables en términos de retorno por unidad monetaria gastada.
Los críticos se apoyan en la actual tendencia de los
economistas y de las instituciones financieras internacionales
a tratar estos rubros como inversión y no como gasto, y para
ello se citan en impactantes estudios econométricos y de
teoría reciente del desarrollo económico, que apuntan a
demostrar que el desarrollo de los recursos humanos es la
variable que mejor explica y da cuenta de los procesos de
desarrollo más exitosos que la humanidad haya experimentado en
su historia (como por ejemplo, los de los países asiáticos y
la mayor parte del europeos del este y del norte). Una
participación relativa mayor del gasto militar en el
presupuesto del estado, perjudicará la tasa de inversión en
estos sectores de altísima rentabilidad a largo plazo,
socavando las mejores bases de futuros procesos de desarrollo.
Además, se presume que la eficiencia de las FFAA en
proporcionar estos servicios de inversión en recursos humanos
no es la más alta, y que aún si los militares pueden realizar
algunas de estas labores de capacitación y formación técnica,
con ello están impidiendo el desarrollo de alternativas
civiles que deberían poder llegar a ser más productivas en
este campo, considerando que llevan todas las de ganar a la
larga, debido a su natural vocación por alcanzar ventajas de
especialización que los militares no pueden -dada la
naturaleza prioritariamente distinta de sus funciones-
alcanzar.

c. Se sostiene que el gasto militar es inherentemente
inflacionario: que distorsiona la demanda. Este efecto, sin
embargo depende de la estructura de la propia economía. Cuando
el gasto se realiza de manera importante en la compra de
bienes en el extranjero ( y ello suele ser el caso en los
países de débil capacidad industrial y tecnológica) el efecto
inflacionario es menor, ya que los recursos gastados se
"esterilizan" desde el punto de vista de la demanda interna.
La validez de este argumento depende de la composición de la
canasta de bienes militares comprada, pero en gran medida
resulta de la creencia de que los insumos de la defensa
nacional hacen un débil aporte a la economía real de un país.

Este argumento tiene otra dimensión que también es preciso
tener presente: Los presupuestos militares son rígidos a la
baja y si bien el estado puede operar de manera más o menos
ágil en realizar los ajustes fiscales civiles que demanda la
lucha contra la inflación, no tiene la misma capacidad para
afectar el componente de defensa, que generalmente es
inelástica a la coyuntura fiscal. Los militares tienen una
alta capacidad política para defender sus presupuestos, lo que
redunda en que mientras mayor es el peso relativo del
presupuesto de la defensa, mayor sea la dificultad de realizar
los señalados ajustes del gasto público global.

Es preciso observar que la experiencia reciente de América
Latina no parece apoyar este particular argumento: la crisis
de la deuda y la contracción del gasto público que ella trajo
aparejada, no dejó incólumes a los presupuestos de defensa.
Desde principios de los años 80 éstos han tendido a
estabilizarse y a reducirse en la mayor parte de la región,
llegándose en algunos casos (Perú, Argentina, Bolivia) a
dramáticas reducciones lindantes en la penuria. No puede darse
por sentado que el gasto militar tenga algún tiempo de fuero
frente a las políticas de ajuste fiscal, como los casos
señalados demuestran, y por tanto la fracción del gasto
publico destinada a cubrir las necesidades del sector defensa,
sí es elástica frente a las políticas anti-inflacionarias.

d. Se considera que los países menos desarrollados tienen una
estructura económica donde el componente agrario -tanto
productivo como demográfico- es muy importante, cuando no
mayoritario. El sector defensa representa una tecnología muy
avanzada; industrial y post-industrial, que se halla muy por
encima de la media rural. La idea en este punto es que la
inversión militar se gasta en bienes, servicios y capacidades
demasiado sofisticadas y que por tanto tienen pocos
encadenamientos con las economías campesinas y artesanales
supuestamente predominantes en los países del tercer mundo.
Por ello este gasto aportaría poco para los sectores más
atrasados de la población, contribuiría a ahondar los desfaces
estructurales entre campo y ciudad, entre los enclaves de
modernidad, y el hinterland y, finalmente, absorbería recursos
campesinos sin dar gran cosa en contraparte.

Como existe cierto consenso en que los atrasos en el
desarrollo tienen al menos, en parte, relación con el dualismo
estructural de las economías atrasadas, el gasto en defensa
contirbuiría a empeorar este atraso, al ahondar el mencionado
dualismo y retrasar la modernización del campo y de sus
habitantes.

A este punto es preciso señalar, que el argumento es demasiado
grueso. La mayoría de los países de América Latina ya han
dejado de ser predominantemente rurales, y aun en aquellos en
donde como en el Ecuador, la producción primaria es central
dentro del producto interno bruto, se trata por lo general, no
de la agricultura o de la ganadería tradicionales, sino de
verdaderas áreas de industrialización primario-exportadora que
contienen un nivel tecnológico relativamente avanzado y de
tipo "urbano". La agroindustria exportadora podría entonces
ser acusada también de ahondar el mencionado dualismo
estructural , pero, por cierto que tal cargo no se le hace tan
a menudo como a las FFAA. Por otra parte, el gasto militar
debe ser analizado en sus componentes y no es seguro que en
todos los casos el gasto en tecnología sofisticada sea el
rubro más importante, o el único rubro más importante de su
inversión. Algunas FFAA de la región gastan predominantemente
en personal y en bienes y servicios técnicos para mantener el
contingente, y estos gastos pueden ser eventualmente
dinamizadores de la actividad de las zonas rurales, donde
presumiblemente se concentra el campesinado atrasado.

e.Se argumenta que el gasto militar absorbe de manera
relativamente improductiva valiosos talentos y recursos
humanos que podrían hallar mejor uso en la vida civil. Esta
afirmación es una variante del argumento de la competencia
desleal con el sector privado civil. Se supone que existen
empleos adecuados y productivos en este último, que podrían
absorber al personal ocupado en la defensa con un balance
costo-beneficio favorable para la economía nacional. De lo
contrario no habría la citada ineficiencia y los empleos del
sector militar serán una buena inversión en recursos humanos.
Esta tesis requiere de validación empírica, pero debe
señalarse que difícil realizar una valoración monetaria
estricta de este balance, considerando que muchos de los
bienes y servicios militares no tienen precios de mercado que
permitan hacer esa operación de manera directa.

f. Se afirma que el gasto militar perjudica la balanza
comercial debido a la alta componente importada de los equipos
y pertrechos que las FFAA consumen. Por supuesto las FFAA no
pueden aportar a la balanza comercial porque sus productos más
tradicionales no son transables (los militares no "exportan"
bienes físicos de precio mensurable) por lo tanto todo lo que
ellas realizan no puede ser visto en las cuentas nacionales
sino como gasto. Aquí se produce un problema análogo al
señalado en el párrafo anterior: buena parte de los productos
de la actividad militar no son fácilmente valorables a precios
de mercado, mientras que sus inversiones en cambio, si lo son.
Argumentos como el presentado no pueden ser fácilmente
refutados o validados sin resolver este problema técnico de
medición, y es posible dudar de que exista una solución
irrefutable a dichos problemas básicos.

g.Existen otras dos tesis relacionadas al tema que nos ocupa,
que son de un carácter más socio-político que económico. En
primer término se afirma que el desarrollo de FFAA poderosas
contribuye a promover la fuga de capitales. Esto sería el
resultado de los vínculos políticos y sociales de los
oficiales con las élites nacionales. Entre ambos sectores,
clases dominantes civiles y castrenses existirían un pacto,
alianza o solidaridad más o menos tácita, que las harían parte
de un bloque de poder dotado de intereses comunes. Las élites
de negocios civiles en los países pobres se caracterizarían
por su alta propensión a no reinvertir sus ganancias dentro de
la propia economía nacional. Por ello, preferirían sacar sus
fondos al exterior y las operaciones especulativas en mercados
internacionales, succionando recursos muy escasos de los
mercados internos de capitales. El apoyo militar a las élites
contribuirían a mantenerlas en el poder y a mantener intacto
su peculiar y disfuncional modus operandi. El gasto militar es
presentado aquí como una especie de pago de seguros del gran
capital para poder reducir los riesgos que su propia conducta
le puede traer aparejada. Reducir el gasto militar podría
permitir debilitar a esta coalición, al socavar a uno de los
dos puntales que la constituyen.

Creemos que este argumento puede ser (en el mejor de los
casos) válido para algunos países centroamericanos o
afro-asiáticos. Pero, es a todas luces anacrónico en muchos
otros lugares. Nada indica que la conducta de los
inversionistas esté fuertemente ligada al gasto en FFAA. Al
menos no ha sido ese el caso del Ecuador, donde los militares
han tenido una consistente preferencia institucional por el
desarrollo de la economía interna, y donde sus proclividades
"transnacionales" son muy débiles o inexistentes. Al menos en
este último caso, las FFAA han mantenido una ya larga pugna
ideológica y, a veces, política, con los sectores más
transnacionalizados del capital.

Finalmente, se ha planteado en algunas variante de la teoría
de la modernización, que las FFAA constituyen un elemento
retardatario de la innovación y del progreso social, dado su
carácter intrínsicamente conservador. De nuevo, tal argumento
parece una extrapolación indebida de ciertos ejemplos y casos
históricos. En el record latinoamericano (por no hablar del de
otras latitudes), las FFAA han mantenido posiciones sociales y
políticas de las más variadas, y han cumplido roles que van
desde el revolucionario (Turquía, Egipto, Chile, Bolivia)
hasta el extremadamente conservador (Francia, Chile,
Argentina, Marruecos, Alemania) La correlación entre
conservatismo y militarismo es históricamente inconsistente e
improbable.

Además, es digno de destacarse que dentro de las teorías que
hemos revisado, hay autores que sostienen exactamente lo
contrario (ver más arriba) y pintan a los militares como
fuerzas inherentemente modernizadoras y progresistas. De hecho
ambos bandos pueden encontrar ejemplo a su gusto y en
abundancia, pero lo que si es claro es que no puede
generalizarse en este aspecto, y no puede decirse que como
norma el gasto militar sea un freno al desarrollo porque
promueve el poder de una élite conservadora o reaccionaria.

2¿QUÉ PUEDE DECIRSE RESPECTO AL NIVEL DEL GASTO EN LA DEFENSA
NACIONAL DEL ECUADOR ?

Es habitual en el discurso público, tanto dentro como fuera
del país el sostener que el gasto militar es excesivo o que
este debería disminuir. Estas afirmaciones merecen un
escrutinio más detallado.

En primer lugar, afirmar que la inversión en defensa es
excesiva requiere precisar cual debe ser el nivel óptimo de
ese gasto. Para ello es preciso tener algún parámetro o medida
y ello es algo de lo cual carecemos.

Una dificultad en este empeño es la ya señalada naturaleza no
mercantil de muchos de los bienes que la defensa nacional
debería proporcionar. En todo caso, en la toma de decisiones
sobre este punto no son centrales los mismos tipos de
criterios o de técnicas decisionales que hacen sentido en el
contexto de las actividades económicas privadas.

El gasto en defensa está fijado no por sus consumidores
-directamente- sino por el estado. El estado es
presumiblemente democrático, y ello implica teóricamente que
los agentes que toman estas decisiones representan las
preferencias de sus mandantes, o sea el conjunto de los
ciudadanos . No está demás aquí señalar dos puntos: en primer
lugar es bastante obvio que el sistema de representación
democrática tiene una serie de rasgos sistemáticos que impiden
hacer de manera no problemática esa ecuación entre voluntad
ciudadana y decisión de los órganos políticos. En segundo
lugar, una hipotética decisión representativa de la voluntad
popular no garantiza la eficiencia y la racionalidad de la
toma de decisiones en materia de gasto público. Así como es
problemática la representación de los deseos de las personas,
también es problemática la interiorización de las
restricciones económicas por parte de los decisores. Estos
últimos, aun si son capaces (en el mejor de los casos) de
tomar decisiones que tengan debida cuenta de los deseos de sus
mandantes, no están en condiciones de incorporar de manera
libre de fallas las señales provenientes del campo de las
limitaciones (o de la escasez). Por ello es que pueden
aprobarse presupuestos, asignaciones y programas económicos
ineficientes y tan populares como irracionales. Por ello es
que la fijación de un presupuesto óptimo de la defensa no es
un problema que se resuelva con solo decir que basta con que
éste exprese la voluntad y las preferencias de los
consumidores, o sea del público civil, operando a través de
sus representantes electos.


Carecemos por lo tanto de una medida política confiable del
óptimo de defensa que deseamos adquirir. Es posible que puedan
introducirse otros criterios. Por ejemplo, se utilizan a veces
comparaciones internacionales o el estudio de tendencias
históricas del gasto militar. Si por ejemplo, vemos cual ha
sido el comportamiento del gasto militar en el Ecuador,
veremos que este subió muy fuertemente durante los años
setenta y que a partir de la década pasada ha tendido a
estabilizarse. El crecimiento de la década de 1970-80 es
correlativa a un importante esfuerzo de modernización del
sector defensa del país, a partir de niveles sumamente bajos.
Se ha atribuido esto al hecho de que en la mayor parte de este
período las FFAA manejaron el poder del estado directamente.
Un análisis más detenido demuestra otra cosa: si vemos las
cosas en términos de gasto per cápita, o como porcentaje del
producto interno bruto , el gasto militar en el Ecuador solo
aumentó en dos años: 1978-1979. En el resto del período lo
único que hizo fue mantener sus niveles históricos de
participación presupuestaria. Lo que ocurrió fue que en la
citada década los ingresos del fisco y de la economía nacional
crecieron de manera vertiginosa como fruto de la bonanza
petrolera. La inversión en defensa creció en la misma
proporción y con solo hacerlo se incrementó marcadamente en
términos absolutos.

Ahora bien; es un hecho que el gasto militar en términos
relativos, ha sido siempre más bien bajo en comparación con
estándares internacionales. Esto ocurre en toda Sud-américa
desde hace mucha décadas. Este continente ha sido
tradicionalmente un área del mundo muy poco militarizada. Debe
distinguirse lo que es la participación militar en la vida
política, que ha sido muy alta, de la participación militar en
los recursos sociales y en la economía que ha sido bastante
baja y muy inferior a la media mundial. Se da la aparente
paradoja de que los militares a pesar de su cercanía al poder
no la han utilizado de manera sistemática para fortalecer a
las instituciones castrenses como tales, al margen de que
hayan podido beneficiarse en términos individuales o
familiares. Las FFAA latinoamericanas siempre han estado
subdimensionadas para las tareas de defensa externa
convencional y sobredimensionadas para las de control policial
interno.


El Ecuador no ha escapado a esa tendencia. Debemos tener eso
en cuenta. El gasto militar ha respondido de manera elástica a
las condiciones de vida internas y ha sufrido también, en
alguna medida, el impacto de las medidas de ajuste económico
de la pasada década. Su estabilización en términos absolutos ,
implica de hecho un cierto debilitamiento en términos
percápita. De esta forma, nos hallamos en una situación en
donde la gravitación relativa de la inversión en defensa es
algo menor que la que existía antes de 1980, aunque comparable
a ésta en términos de su volumen bruto.


Parece entonces incorrecto decir que el gasto militar en el
Ecuador ha crecido de manera particularmente alarmante en las
últimas décadas, sin que, por otra parte, su nivel haya sido
nunca ni siquiera moderadamente alto.

Algunas cifras pueden ilustrar lo que se dice aquí por
ejemplo, el gasto militar del Ecuador en 1993 fue el 14.9%
del gasto total contra un 19.6% de los Estados Unidos y un
12.4% del Perú. Como porcentaje del producto nacional bruto,
la inversión en defensa ha sido en ese mismo año, de un 2,19%
contra 4,9% de los Estados Unidos. Las cifras norteamericanas
son más parecidas a las que predominan en Europa y Asia y
giran en torno al promedio mundial. Por lo tanto el Ecuador ha
estado gastando militarmente la mitad o menos de la norma
mundial. Tampoco puede decirse que el país esté muy
militarizado. Cada ecuatoriano gasta 22 dólares al año en la
defensa del país, contra 1110 que gasta un estadounidense y 23
dólares que gasta un peruano.... Suponiendo muy generosamente
que el ingreso per cápita de los Estados Unidos fuese 20
veces mayor que el ecuatoriano, para estar a la par con los
norteamericanos, este país debería gastar alrededor de 55
dólares per cápita en defensa. Utilizando otro indicador de
militarización llegamos a conclusiones parecidas. Las FFAA
ecuatorianas tienen bajo su alero al 5% de la población,
mientras que los Estados Unidos reclutan de una u otra forma
al 8.4% de su población. Se trata de un país más militarizado
que el Ecuador (que incidentalmente es levemente más
militarizado que el Perú, que tiene al 5% de la población en
armas).

Hemos tomado el año 1993, que es bastante típico de las
tendencias de los últimos quince años en el caso de Ecuador
pero que en el de los Estados Unidos representa ya un período
en el cual el gasto y el reclutamiento habían experimentado
ciertas modestas pero reales reducciones como consecuencia de
la culminación de la guerra fría. En cambio, en el caso de
Ecuador, se trata de un período donde las amenazas externas
más graves (conflicto limítrofe con el Perú) se hallaban
plenamente vigentes: como la historia ha demostrado.


Los argumentos econométricos que hemos señalado más arriba
están destinados a mostrar que el gasto militar perjudica al
desarrollo. Es perfectamente posible que así sea en términos
contables. Pero es necesario reparar que contra lo que se está
argumentando es contra la demasiado optimista tesis de Benoit
de que el gasto militar era bueno para el desarrollo. La tesis
de Benoit fue llamativa porque contradecía el consenso
imperante y el sentido común y parecía dar sustento teórico al
keynesianismo militar entonces todavía en boga en los debates
sobre el presupuesto militar de los Estados Unidos.
Ciertamente, el argumento clásico de las solicitudes
presupuestarias de defensa no ha sido que tal gasto sea un
arma de desarrollo. Los partidarios de presupuestos altos de
defensa se encontraron de repente con un argumento novedoso
que iba en su ayuda y la ansiedad con que lo abrazaron pudo
dar la sensación, en algún

momento, de que el caso de los keynesianistas militares
dependía de que pudiesen demostrar que tales inversiones eran
económicamente provechosas.

Es preciso, sin embargo, volver atrás y recordar que el
argumento central de justificación de la inversión de
seguridad, ha girado en torno a la magnitud y naturaleza de la
amenaza que deben contribuir a enfrentar y no a la utilidad
financiera medible que estos gastos puedan tener. La inversión
militar es ante todo una medida de lo que un estado juzga
necesario para defender otros valores, no siempre medibles
monetariamente. Tradicionalmente se ha dicho que el gasto en
defensa es una carga para el estado, y tal vez es preciso
volver a verlo como eso: como parte de aquellos recursos que
es preciso -por razones extraeconómicas-, distraer de fines
productivos. El crecimiento económico es uno de los fines de
la sociedad, pero no el único y en ciertas coyunturas, ni
siquiera el principal. Parece difícil por ejemplo darle un
valor monetario a la soberanía y es probable que en muchos
casos su defensa no sea un buen negocio. Pero, a pesar de
ello, muchos pueblos y países están dispuestos a incurrir en
esos costos antes que a inclinarse ante adversarios
amenazantes.

Es preciso, recordar entonces, que si bien el gasto militar
puede, presumiblemente, ser ineficiente, económicamente
hablando; ello no constituye un argumento decisivo para
reducirlo o limitarlo, dependiendo de las prioridades y de los
contextos de seguridad que enfrentan los estados.

Si vemos la inversión en defensa desde la perspectiva que
hemos señalado, nos damos cuenta que el énfasis puesto en la
econometría de la defensa, ha creado un falso problema .
Ciertamente que los recursos que una sociedad destina a su
protección deben ser gastados de manera razonable, productiva
y eficiente, y deben existir mecanismos mucho más estrictos de
rendición de cuentas por parte de aquellos a quienes se les
entrega la administración de dichos recursos. Pero, el
elemento de juicio central no debe ser tanto el grado en que
estos dineros compran desarrollo, porque éste no es ni tiene
porque ser su objetivo primario, sino el grado y la medida en
que ellos permiten adquirir aquellos valores que las FFAA
tiene la tarea de defender.


Lo que un país invierte en armas y soldados es un peso para la
economía y ello no debe soslayarse tratando de ocultarlo tras
algún tipo de argumento que haga depender primordialmente las
decisiones presupuestarias correspondientes de la validez de
argumentos desarrollistas. La economía de la defensa tiene
otro norte. Su objetivo es conseguir que los fondos destinados
a esta actividad sean gastados de manera eficiente para los
objetivos propios y específicos de la defensa y que ellos sean
compatibles con el logro de otros objetivos y metas sociales.
El clásico dilema entre "cañones y mantequilla" de los textos
de universitarios de economía no está diseñado con el objetivo
de demostrar que debe gastarse solo en mantequilla. Su
propósito es otro, es mostrar que, a) se trata de dos usos
competitivos y mutuamente excluyentes de recursos escasos y b)
que ambos usos son en algún grado legítimos, si bien
orientados a satisfacer necesidades de diferente orden.


En síntesis, el debate sobre el gasto militar ganaría mucho en
transparencia, si abandonamos toda la polémica de Benoit y sus
detractores y aceptamos que el gasto en defensa no es ni tiene
porque ser parte del esfuerzo de inversión en la economía del
desarrollo, que debe regirse por sus propios criterios y que
siendo un costo para el crecimiento, debe discutirse en sus
propios términos, siendo como es, un costo para la economía
debemos estar dispuestos a incurrir en él, al menos mientras
tengamos objetivos en tanto comunidad nacional deseosa de
mantener un estado soberano. Por decirlo de otra manera, tener
un estado no es parte de un negocio, un estado no existe para
ganar dinero, rentabilizar inversiones, o mejorar los
ingresos. La estatalidad y la soberanía son cosas diferentas,
vinculadas a valores y sentidos afectivo-morales que tienen un
costo mantener y que exigen el pago de ese costo como
condición de realización del proyecto humano que ellos
representan.

Mutatis mutandi, no se le exige a las personas que demuestren
que el dinero que gastan en ir al teatro o en obras de caridad
o en comprar libros sea una buena inversión en términos de un
mayor ingreso futuro. Se acepta que las personas puedan desear
gratuitamente destinar parte de sus recursos a actividades no
rentables, pero que redundan en una mejor vida para ellas tal
como ellas mismas autónomamente definen esta mejor vida. La
soberanía y la estatalidad pueden ser vistas desde esa
perspectiva, como parte de aquellas cosas que se puede tener o
hacer en aras de una vida mejor, en algún sentido ético del
concepto de "Vida mejor". Y ello, como los libros, las buenas
obras o las diversiones, cuestan recursos que no deben ser
vistos como "desperdicio", sino en términos de sus propios
objetivos inherentes ( en ese sentido es derrochador e
ineficiente quien para satisfacer su amor para la literatura
compra un libro equivocado o paga en exceso por el libro que
desea leer. Análogamente es ineficiente el gasto militar que
fracasa en comprar los valores sociales vinculados a la
seguridad ciudadana y estatal y en ningún caso porque distrae
recursos de procesos individuales o grupales de acumulación).


El debate iniciado por el trabajo de Benoit tiene el costo
intelectual adicional de distraer la discusión de sus
verdaderos términos. En este punto no se trata de saber cual
es el impacto de distintos tipos de gasto en el crecimiento
sino de saber qué prioridades cualitativas una sociedad quiere
establecer entre distintas metas. En otras palabras, cuánta
seguridad y de qué tipo desea adquirir, a que costos y a plena
conciencia de que eso implica el abandono o sacrificio de
otras aspiraciones. El gasto militar implica, siempre ha
implicado y ha de implicar en el futuro, el abandono de algo a
cambio. Lo central es reconocerlo y no por ello llegar a la
conclusión de que no cabe hacerse ningún gasto de defensa.


A menudo, los actuales abogados del desarme a ultranza invocan
el caso de Costa Rica como un ejemplo de que es posible no
tener FFAA y tener seguridad como estado. Aquí hay un
malentendido: el estado costarricense sí gasta recursos de
diferentes tipos en seguridad. Lo que ha hecho es renunciar a
adquirir tal bien mediante la mantención de una fuerza militar
regular de tipo profesional. Costa Rica compra su seguridad
por otros medios, fruto de las particulares condiciones de su
entorno estratégico y de su contexto social y político
interno. El gasto en defensa de Costa Rica se halla
disfrazado y sumergido en otras partidas y en otras palabras.
Es posible que para ese país la solución hallada sea la más
eficiente bajo las actuales condiciones, pero ello se vincula
a consideraciones estrictamente geopolíticas nacionales y no
de tipo económicas y de desarrollo. En todo caso sigue siendo
cierto que la condición de estado implica necesariamente algún
tipo de gasto de defensa y que incluso no deja de haberlo
cuando se renuncia a tal condición de estado (en ese caso,
simplemente cambia el rostro de aquel o aquellas a quienes se
les paga por la protección.

Cambiar el debate en los términos que se plantean aquí no
implica abogar por un aumento del gasto en defensa: implica
llevar el debate sobre este gasto a terreno y ponerlo en
términos que permitan centrar la atención en los otros
objetivos no económicos del estado, hacer más transparente el
carácter de costo que tiene el gasto de defensa, y recupera el
sentido más tradicional del esfuerzo de defensa. Ello implica
por ejemplo, que las FFAA deben desacoplar su rol del de
agentes centrales del desarrollo. Si el gasto militar no tiene
ese horizonte como meta primordial, entonces los militares no
tienen porque justificar su existencia ante los altares de la
economía. Si las inversiones en seguridad tiene indirectamente
o colateralmente algunos beneficios en rentabilidad, tanto
mejor, pero ello no debe ser el objetivo según el cual se
juzgue el destino de esos fondos, De lo contrario, no hay
justificación sostenible para la existencia de un rubro de
defensa nacional, y en último término de sus instituciones
rectoras. Estas pueden tener legitimidad y valor social, pero
lo tendrán por otras razones, que iluminen de nuevo la
naturaleza central de lo que es ser sociedad, país y estado,
Un ser que no se agota ni está esencialmente definido por los
criterios de la economía y de sus requerimientos.


Antes de terminar es preciso hacer una salvedad. Las
afirmaciones anteriores no implican aceptar que siempre y de
manera universal el gasto militar no contribuya al desarrollo.
Como se dijo al principio, los estudios empíricos sobre el
tema arrojan como resultado que dicha correlación en
cualquiera de los dos sentidos es muy poco clara. Se dijo
también que está muy sujeta a cualificaciones de tiempo,
espacio y contexto, y que la tendencia actual es tratar de
descubrir la forma como dicha relación se da en ciertos grupos
de países, países individuales y períodos históricos
determinados. Más bien el sentido de este trabajo es el de
mostrar que el tema de la relación entre defensa y desarrollo
no puede ser el elemento de juicio y debate central del cual
dependan todas las decisiones y las asignaciones que se hagan
en este campo.


En el caso ecuatoriano, los modelos desarrollados, indican que
el gasto militar frena el desarrollo, y que por cada sucre
ahorrado por ese concepto, se puede aumentar el producto en
1.4 sucres y mejorar la cuenta corriente en 3.4 sucres 9 . A
pesar de ello, también se ha podido demostrar que el buen
estado de preparación y equipamiento de las FFAA tiene algunos
efectos benéficos indirectos. Estos se expresan en el impulso
que el gasto en defensa ha dado al sector transporte y
telecomunicaciones y al crecimiento del sector de servicios
sociales y comunitarios. Es importante para el desarrollo del
turismo y ha mejorado la confianza de los inversionistas
extranjeros a que este gasto es visto como garantía de
estabilidad interna y externa. En cambio, el gasto militar ha
tenido un efecto poco claro sobre el empleo y sobre el
desarrollo industrial. Esto se debe probablemente a que los
gastos de capital de las FFAA ecuatorianas se vinculan
fuertemente a compras de equipos que no se producen en el
país. En este sentido, podría aventurarse la idea de que si
las FFAA ecuatorianas deseasen mejorar la relación entre sus
inversiones y el impacto de éstas en el desarrollo, podrían:

a.Enfatizar los tipos de gastos que se hacen en el país, como
por ejemplo los gastos en personal, que tienen un efecto
macroeconómico similar al que pueden tener las transferencias
sociales, o

b.Desarrollar algún tipo de proceso de sustitución de
importaciones militares, tratando de aumentar el componente
local de equipos y esforzándose por estimular el desarrollo de
industrias nacionales con capacidad de abastecer las
necesidades de las FFAA en materia de estos elementos.


Ello lleva implícita una recomendación adicional: Las FFAA
contribuirán mucho más al desarrollo económico del país si se
concentraran en apoyar el desarrollo de industrias nacionales
de utilidad militar y abandonar la tarea de intentar
desarrollar o apoyar el desarrollo de industrias internas de
uso predominantemente civil. En ese caso la política de la
DINE podría ser la de retirarse de los sectores donde los
civiles teóricamente podrían ser más eficientes y trasladar
sus esfuerzos a estimular la sustitución de importaciones
militares al menos en aquellos rubros más asequibles y de
tecnología al alcance del Ecuador. Ello podría tener el
efecto de estimular la incorporación de tecnologías
relativamente avanzadas que difícilmente pueden ser asimiladas
por el sector civil. En ese caso la economía militar reduciría
su carácter competitivo con la no militar, y además podría
disminuir lo que es su peor impacto actual sobre la economía
nacional: El impacto sobre la cuenta corriente y la balanza de
pagos.

Estas recomendaciones de política no alteran ni deben ser
vistas como un intento de modificar las afirmaciones previas
sobre el carácter de costo que implica el gasto en defensa,
sino como la búsqueda de formas de morigerar estos costos y de
hacerlos menos gravosos , al margen de que las percepciones de
amenaza prevalecientes indiquen la necesidad de incurrir en
ellos.

* Profesor de Sociología de la Universidad San Francisco de
Quito (Texto tomado del Ministerio de Relaciones Exteriores)