Menos Discrecionalidad Para El Fisco

Quito. 9 mar 2002. Existen dos maneras de convencer a los agentes
económicos, tanto locales como internacionales, de la sostenabilidad de
las finanzas públicas en una nación: la primera, como resultado de un
largo historial de cumplimiento fiscal de todos los compromisos
adquiridos a lo largo del tiempo, es característica de Estados
institucionalmente fuertes y bien organizados; la segunda es la fijación
de reglas de funcionamiento inquebrantables, coactivamente operativas y
estables.

La percepción del riesgo de invertir en nuestro país es muy elevada; como
consecuencia, los inversionistas exigen una compensación igualmente
cuantiosa para asumirlo. El resultado final son altas tasas de interés y
fuertes restricciones de financiamiento para determinado tipo de
proyectos.

En gran medida, esa percepción de elevado riesgo está relacionada con el
exceso de discrecionalidad de la política económica. La eliminación del
riesgo cambiario, a partir de la dolarización, puso de manifiesto cuán
importante es el desempeño fiscal en la cuantificación del riesgo
nacional; de hecho, no se ha observado una caída en los indicadores de
riesgo de la magnitud esperada, tomando en cuenta su limitación por el
lado monetario.

Una economía dolarizada, cuyo desempeño estará ligado a la capacidad de
expandir su base productiva exportable en función de la posibilidad de
competir en un mercado abierto, requiere urgentemente liberarse del
pesado lastre que representan los elevados costos de capital. Para el
efecto, no hay otro camino que construir credibilidad sobre la base de
reglas fiscales claras y sencillas.

Una regla clara y sencilla podría aplicarse en la determinación de los
ingresos presupuestarios. Actualmente, el cálculo de ingresos fiscales es
completamente discrecional, de manera que se ajusta al alza cuando se
desea financiar un conjunto determinado de gastos. La variable de ajuste
por excelencia es el precio proyectado del petróleo; no existe mecanismo
legal alguno que obligue a vincular esta proyección a algún criterio
internacionalmente aceptado o fijado con alguna independencia de la
función pública. Aunque en menor medida, algo similar sucede con la
proyección de ingresos tributarios; estos dependen de una serie de
supuestos macroeconómicos establecidos por algunos estamentos; sin
embargo, el Ministerio de Finanzas puede influir en su determinación, de
ser el caso.

La determinación de ingresos presupuestarios podría, como regla,
reemplazarse por un promedio simple de los tres últimos años de ingresos,
en términos reales. Siguiendo este sencillo procedimiento y con la
proyección de inflación para el siguiente año, se pueden fijar los techos
presupuestarios a inicios del segundo trimestre de cada año, con la
seguridad de que el monto definido no podrá ser reajustado al alza bajo
ningún concepto. La única excepción a la regla se daría en circunstancias
en las que se advirtiera una significativa caída de los ingresos por
alguna situación previsible.

Esta regla debe complementarse con el establecimiento de un fondo de
estabilización de ingresos fiscales y otro de ahorro público, que se
alimentarían en circunstancias en las que los ingresos efectivos fueran
mayores a los presupuestados y apoyarían al financiamiento público, en el
caso opuesto.

El proyecto de Reforma Fiscal retirado del Congreso Nacional para su
envío por la vía de trámite urgente, recoge algunos de estos principios.
Desafortunadamente, las buenas intenciones pierden fuerza cuando se deja
abierta la posibilidad de cambiar algunas normas vía reglamento, a juicio
del Ejecutivo, o atienden únicamente una parte del problema.

El proyecto de reforma plantea la determinación de gastos totales del
Presupuesto General del Estado en función de un cálculo de "superávit
estructural". Pese a la pertinencia técnica que pueda tener el concepto,
este no se especifica en el contexto de la ley, dejando en suspenso su
definición y publicación. Incluso, una vez determinada la metodología de
cálculo, el nivel de tendencia de los ingresos requerirá de una serie de
supuestos discrecionales, justamente lo que se desea evitar.

En el mismo proyecto se propone la creación de un sistema de fondos
petroleros por constituirse con los ingresos provenientes de la
exportación de crudo por el Oleoducto de Crudos Pesados. Esta práctica
limita la capacidad estabilizadora del Fondo, al funcionar únicamente con
una parte de los ingresos fiscales. Es muy posible que las reglas
planteadas en el proyecto oficial obliguen a prepagar deuda cuando la
prioridad sea alimentar el colchón presupuestario, en circunstancias de
extrema volatilidad de los precios internacionales del petróleo.

La economía ecuatoriana ha esperado demasiado tiempo por estas reformas;
es hora de apartarse de lo coyuntural para impulsarlas con toda la fuerza
que requiere el tema más trascendental para el futuro económico de
nuestro país.

*Economista, profesor universitario (Diario Hoy)