Quito. 24.04.95. Frente a la necesidad de alcanzar el equilibrio
de las cuentas fiscales no solamente por la vía de la reducción
del gasto (especialmente las inversiones públicas), se ha
discutido mucho sobre la forma de aumentar los ingresos
tributarios y, dentro de ese contexto, de reducir los altos
niveles de evasión.
Evidentemente, la opción de reducir la evasión de los impuestos
ya existentes es política y técnicamente preferible al aumento de
las tasas de impuestos o a la creación de nuevos impuestos.
Teóricamente existirían dos mecanismos básicos para aumentar los
niveles de cumplimiento frente a las obligaciones tributarias:
a) afectar directamente los incentivos de los contribuyentes a
través de la simplificación del pago de impuestos, de la
reducción de las tasas, del mejoramiento de su percepción sobre
el gasto público, del incremento de las sanciones, entre otras
medidas;
b) aumentar la eficiencia de la administración tributaria y, por
ende, el control de las obligaciones con el fisco.
En el caso del Ecuador, se puede argumentar que los cambios
introducidos por la reforma tributaria de 1989-90 tuvieron como
objetivo implícito la reducción de la evasión en base a la
primera de las estrategias mencionadas. El recuadro resume las
medidas adoptadas en ese sentido y su impacto potencial sobre los
niveles de cumplimiento de los contribuyentes.
Por otro lado, si bien no se diseñó un programa específico de
mejora de la administración tributaria, la extensión de los
mecanismos de retención, la transferencia de la colección de
impuestos al sistema bancario privado y la eliminación de toda
una gama de impuestos menores e improductivos pudieron haberse
traducido en mayor efectividad y eficiencia de la administración
tributaria. Este último fenómeno se dio en Colombia, país donde
se implementó una reforma similar.
Disminuyó la evasión tras la reforma?
En un estudio que se publica como Nota Técnica # 11 del Banco
Central del Ecuador, examino la posibilidad de que después de la
reforma tributaria los niveles de evasión del IVA, del impuesto a
las utilidades y del impuesto a la renta personal se hayan
reducido. Para el efecto trabajé con información primaria de la
Dirección General de Rentas (declaraciones y fiscalizaciones) así
como con cifras de las cuentas nacionales.
Los resultados obtenidos fueron los siguientes:
(1) Los niveles relativos de evasión del IVA han estado creciendo
a través del tiempo y la reforma tributaria no ha logrado
revertir esta situación.
(2) En el caso del impuesto a las utilidades, parece que la
reforma no indujo cambio alguno en los niveles de cumplimiento.
Esto es sorpresivo porque los cambios introducidos debieron haber
tenido un impacto positivo sobre dichos niveles.
(3) No se pudo deducir el impacto de la reforma sobre los niveles
de cumplimiento del impuesto a la renta personal. Considerando la
magnitud de los cambios sobre la estructura de este tipo de
impuesto, tal ambigüedad sugiere falta de efectividad de la
reforma para reducir los niveles de evasión.
(4) La reforma generó importantes ingresos adicionales por
impuesto a la renta procedentes de actividades previamente no
gravadas gracias a la extensión del mecanismo de "retención en la
fuente".
Los resultados obtenidos ratifican algo que todo el mundo sabe:
hay que mejorar la acción de la administración tributaria si se
quiere aumentar el nivel de cumplimiento con las obligaciones
tributarias y, por ende, los ingresos del fisco. Más que
reformar la estructura impositiva, el gobierno debería concentrar
su esfuerzo en crear una Dirección General de Rentas (DGR)
técnica, efectiva y con gran poder para detectar y sancionar la
evasión. Esta debe ser la forma clave de fomentar el
cumplimiento tributario voluntario.
Algunas sugerencias para mejorar la acción de la DGR
La mejora de la DGR en términos de personal y equipo tiene que
ser acompañada con reformas legales y el diseño de una adecuada
estrategia operativa. A continuación se presentan algunas
sugerencias específicas en este sentido:
I) Las leyes tributarias deberían ser reformadas en orden a
reducir prácticas de elusión. Por ejemplo, se deberían tipificar
gastos no autorizados característicos de empresas que funcionan
como "unidades de consumo familiar".
II) Sustanciales recursos deberían ser destinados a actividades
fiscalizadoras. En un país con alto nivel de evasión, su
detección sería más efectiva que la aplicación de penas, que
tienden a incentivar las apelaciones. Las fiscalizaciones
deberían poner mayor énfasis en el IVA dada su importancia
relativa como fuente de ingresos tributarios.
III) Los programas de fiscalización deberían ser técnicamente
elaborados con el objeto de maximizar los rendimientos y reducir
la proporción de fiscalizaciones con bajos resultados.
IV) Información de terceras partes (especialmente bancos y
grandes firmas) debería ser extensamente solicitada y utilizada.
V) En el país, una vez que se fiscaliza una declaración, no se lo
vuelve a hacer. Este procedimiento debe cambiar para permitir el
uso de información de terceras partes y reducir los incentivos de
coimar a los fiscalizadores.
VI) El uso más extensivo de la clausura de locales que no
cumplen con sus obligaciones tributarias (especialmente en el
cobro del IVA).
VII) Los sistemas presuntivos (o simplificados) deberían tratar
de incorporar gradualmente a los contribuyentes sujetos al
sistema tributario ordinario. De otra manera, tales sistemas se
constituirán en incentivos para la elusión tributaria.
VIII) Hay que combatir la corrupción en la administración
tributaria. Esta puede ser una vía más efectiva para controlar
la evasión. Para la actividad fiscalizadora se debería disponer
de personal altamente calificado con remuneraciones competitivas.
La reforma tributaria 1989-90 y sus incentivos para mejorar el
cumplimiento con las obligaciones tributarias
La reforma conllevó la aplicación de los siguientes cambios
destinados a reducir los incentivos para evadir las obligaciones
tributarias:
(1) Incremento de las sanciones: esta medida debería reducir la
evasión porque aumenta el riesgo de evadir.
(2) Extensión del sistema de retención de impuestos: esto debería
incrementar el cumplimiento porque reduce las fuentes de ingresos
no sujetas a provisión de información. Este análisis puede ser
aplicado también a la integración de los impuestos a la renta de
las personas y de las empresas.
(3) Tratamiento tributario uniforme a las distintas fuentes de
ingreso: esto puede esperarse que reduzca prácticas de evasión y
elusión porque hace irrelevante la estructura de los ingresos.
(4) Simplificación de las declaraciones y de los procedimientos
de pago: los incentivos para reportar menores obligaciones son
reducidos en tanto los costos de cumplimiento se reducen.
(5) Eliminación de deducciones: estudios de campo demuestran que
estos items tienden a ser sobrereportados; por tanto, su
eliminación debería implicar un aumento de los niveles de
cumplimiento.
(6) Reducción de las tasas marginales de impuesto a la renta: en
la literatura económica el resultado de esta medida es ambiguo,
pero no puede destacarse una reducción de la evasión. (Revista
Economía)(pag.5)
de las cuentas fiscales no solamente por la vía de la reducción
del gasto (especialmente las inversiones públicas), se ha
discutido mucho sobre la forma de aumentar los ingresos
tributarios y, dentro de ese contexto, de reducir los altos
niveles de evasión.
Evidentemente, la opción de reducir la evasión de los impuestos
ya existentes es política y técnicamente preferible al aumento de
las tasas de impuestos o a la creación de nuevos impuestos.
Teóricamente existirían dos mecanismos básicos para aumentar los
niveles de cumplimiento frente a las obligaciones tributarias:
a) afectar directamente los incentivos de los contribuyentes a
través de la simplificación del pago de impuestos, de la
reducción de las tasas, del mejoramiento de su percepción sobre
el gasto público, del incremento de las sanciones, entre otras
medidas;
b) aumentar la eficiencia de la administración tributaria y, por
ende, el control de las obligaciones con el fisco.
En el caso del Ecuador, se puede argumentar que los cambios
introducidos por la reforma tributaria de 1989-90 tuvieron como
objetivo implícito la reducción de la evasión en base a la
primera de las estrategias mencionadas. El recuadro resume las
medidas adoptadas en ese sentido y su impacto potencial sobre los
niveles de cumplimiento de los contribuyentes.
Por otro lado, si bien no se diseñó un programa específico de
mejora de la administración tributaria, la extensión de los
mecanismos de retención, la transferencia de la colección de
impuestos al sistema bancario privado y la eliminación de toda
una gama de impuestos menores e improductivos pudieron haberse
traducido en mayor efectividad y eficiencia de la administración
tributaria. Este último fenómeno se dio en Colombia, país donde
se implementó una reforma similar.
Disminuyó la evasión tras la reforma?
En un estudio que se publica como Nota Técnica # 11 del Banco
Central del Ecuador, examino la posibilidad de que después de la
reforma tributaria los niveles de evasión del IVA, del impuesto a
las utilidades y del impuesto a la renta personal se hayan
reducido. Para el efecto trabajé con información primaria de la
Dirección General de Rentas (declaraciones y fiscalizaciones) así
como con cifras de las cuentas nacionales.
Los resultados obtenidos fueron los siguientes:
(1) Los niveles relativos de evasión del IVA han estado creciendo
a través del tiempo y la reforma tributaria no ha logrado
revertir esta situación.
(2) En el caso del impuesto a las utilidades, parece que la
reforma no indujo cambio alguno en los niveles de cumplimiento.
Esto es sorpresivo porque los cambios introducidos debieron haber
tenido un impacto positivo sobre dichos niveles.
(3) No se pudo deducir el impacto de la reforma sobre los niveles
de cumplimiento del impuesto a la renta personal. Considerando la
magnitud de los cambios sobre la estructura de este tipo de
impuesto, tal ambigüedad sugiere falta de efectividad de la
reforma para reducir los niveles de evasión.
(4) La reforma generó importantes ingresos adicionales por
impuesto a la renta procedentes de actividades previamente no
gravadas gracias a la extensión del mecanismo de "retención en la
fuente".
Los resultados obtenidos ratifican algo que todo el mundo sabe:
hay que mejorar la acción de la administración tributaria si se
quiere aumentar el nivel de cumplimiento con las obligaciones
tributarias y, por ende, los ingresos del fisco. Más que
reformar la estructura impositiva, el gobierno debería concentrar
su esfuerzo en crear una Dirección General de Rentas (DGR)
técnica, efectiva y con gran poder para detectar y sancionar la
evasión. Esta debe ser la forma clave de fomentar el
cumplimiento tributario voluntario.
Algunas sugerencias para mejorar la acción de la DGR
La mejora de la DGR en términos de personal y equipo tiene que
ser acompañada con reformas legales y el diseño de una adecuada
estrategia operativa. A continuación se presentan algunas
sugerencias específicas en este sentido:
I) Las leyes tributarias deberían ser reformadas en orden a
reducir prácticas de elusión. Por ejemplo, se deberían tipificar
gastos no autorizados característicos de empresas que funcionan
como "unidades de consumo familiar".
II) Sustanciales recursos deberían ser destinados a actividades
fiscalizadoras. En un país con alto nivel de evasión, su
detección sería más efectiva que la aplicación de penas, que
tienden a incentivar las apelaciones. Las fiscalizaciones
deberían poner mayor énfasis en el IVA dada su importancia
relativa como fuente de ingresos tributarios.
III) Los programas de fiscalización deberían ser técnicamente
elaborados con el objeto de maximizar los rendimientos y reducir
la proporción de fiscalizaciones con bajos resultados.
IV) Información de terceras partes (especialmente bancos y
grandes firmas) debería ser extensamente solicitada y utilizada.
V) En el país, una vez que se fiscaliza una declaración, no se lo
vuelve a hacer. Este procedimiento debe cambiar para permitir el
uso de información de terceras partes y reducir los incentivos de
coimar a los fiscalizadores.
VI) El uso más extensivo de la clausura de locales que no
cumplen con sus obligaciones tributarias (especialmente en el
cobro del IVA).
VII) Los sistemas presuntivos (o simplificados) deberían tratar
de incorporar gradualmente a los contribuyentes sujetos al
sistema tributario ordinario. De otra manera, tales sistemas se
constituirán en incentivos para la elusión tributaria.
VIII) Hay que combatir la corrupción en la administración
tributaria. Esta puede ser una vía más efectiva para controlar
la evasión. Para la actividad fiscalizadora se debería disponer
de personal altamente calificado con remuneraciones competitivas.
La reforma tributaria 1989-90 y sus incentivos para mejorar el
cumplimiento con las obligaciones tributarias
La reforma conllevó la aplicación de los siguientes cambios
destinados a reducir los incentivos para evadir las obligaciones
tributarias:
(1) Incremento de las sanciones: esta medida debería reducir la
evasión porque aumenta el riesgo de evadir.
(2) Extensión del sistema de retención de impuestos: esto debería
incrementar el cumplimiento porque reduce las fuentes de ingresos
no sujetas a provisión de información. Este análisis puede ser
aplicado también a la integración de los impuestos a la renta de
las personas y de las empresas.
(3) Tratamiento tributario uniforme a las distintas fuentes de
ingreso: esto puede esperarse que reduzca prácticas de evasión y
elusión porque hace irrelevante la estructura de los ingresos.
(4) Simplificación de las declaraciones y de los procedimientos
de pago: los incentivos para reportar menores obligaciones son
reducidos en tanto los costos de cumplimiento se reducen.
(5) Eliminación de deducciones: estudios de campo demuestran que
estos items tienden a ser sobrereportados; por tanto, su
eliminación debería implicar un aumento de los niveles de
cumplimiento.
(6) Reducción de las tasas marginales de impuesto a la renta: en
la literatura económica el resultado de esta medida es ambiguo,
pero no puede destacarse una reducción de la evasión. (Revista
Economía)(pag.5)
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