UN ESQUEMA PARA EL ECUADOR POST-PETROLERO Por Jorge Gallardo
(*)
Guayaquil. 24.07.92. Mucho se ha dicho y escrito sobre la
situación en que recibió el país el gobierno de Rodrigo Borja.
Trabajos especializados, medios de comunicación, conferencias
han analizado la situación en que se encontraban el sector
externo y las finanzas públicas el 10 de agosto de 1988. Por
consiguiente, no nos vamos a referir a lo que hizo el gobierno
actual para restablecer el equilibrio macroeconómico, ya que
este tema se inscribe dentro del ámbito de las políticas de
corto plazo, y ha sido suficientemente debatido. Quisiera, más
bien, mencionar lo que se hizo en el campo de las reformas
estructurales e institucionales, las mismas que se ubican
dentro de una perspectiva de mediano y largo plazo.
Objetivo de desarrollo
La crisis de la economía ecuatoriana, que data del año de
l982, puso al descubierto las debilidades e inequidades del
modelo de desarrollo hacia adentro.
Se hacía necesario e impostergable plantear alternativas que
sustituyeran las concepciones que dieron fundamento al auge
del modelo anterior.
Así, el gobierno social demócrata se impuso como objetivo
inicial una reorientación del modelo vigente, que sustente su
dinamismo en el sector exportador, partiendo de realidades
objetivas, como la hetereogeneidad de la sociedad ecuatoriana
y un desarrollo insuficiente de las fuerzas productivas, lo
que no permitía realizar el cambio en forma brusca. Todo lo
contrario, había que transitar con prudencia por el camino del
cambio, para no causar trastornos sociales, a una sociedad de
por sí inmersa en un entorno de profunda crisis, cuyos índices
económicos y sociales ponían en evidencia el deterioro del
tejido social.
Por consiguiente, había que dar pasos tendientes a crear el
entorno adecuado para desarrollar al sector externo, con una
concepción de largo plazo, es decir, de una economía post
petrolera que por responsabilidad histórica tenía y tiene la
gran tarea de autofinanciar su desarrollo, dejando al margen
situaciones meramente coyunturales y peligrosamente
dependientes de los vaivenes políticos internacionales.
Además, el proceso de apertura contemplaba en su concepción,
políticas gubernamentales dirigidas a los sectores
tradicionales, para lograr importantes encadenamientos en la
producción y distribución, y lograr así una sociedad más
homogénea desde el punto de vista económico social.
Entonces, se hacía necesario iniciar cuanto antes las tareas
impuestas, para poder sobrevivir a los embates de las
políticas de ajustes estructurales, e iniciar un proceso de
transformación productiva con equidad social.
Estábamos conscientes que el corto plazo se iba a constituir
en nuestro peor enemigo, pero había que asumir el costo
político de la transición, sobre todo frente a una sociedad
acostumbrada por la crisis, a aceptar o rechazar todo lo que
sea de corto plazo; a descargar sus angustias en el presente,
olvidándose de lo acontecido en el pasado, y dificultando así,
la planificación del futuro.
El tiempo nos dio la razón. El costo político se asumió con
exceso, pero se logró establecer el marco adecuado para
arribar al objetivo planteado, y más importantes aún, se
preparó a la sociedad ecuatoriana para participar en el
proceso.
Inicio de las tareas
Al día siguiente de la posesión, se estructuraron tres
comisiones encargadas de estudiar y proponer reformas al
régimen tributario interno, al comercio exterior y al mercado
de valores.
Consideremos, en primer lugar, la reforma tributaria.
En diciembre de 1988, es decir, cuatro meses después de
posesionado el gobierno, se envió al Congreso Nacional lo que
se dio en llamar la I Parte de la Reforma Tributaria
El objetivo que se planteaba en la reforma era la
racionalización del sistema tributario, a través, por un lado,
de un sistema administrativo ágil gracias a la incorporación
de la banca en el proceso de recaudación de impuestos. Por
lado, se eliminaron más de ochenta impuestos, cuyos costos
eran mayores que los beneficios,y se introdujo las retenciones
en la fuente.
Al mismo tiempo, se trabajaba al interior del ministerio en la
reforma administrativa.
A inicios de 1989, se abrió un gran debate nacional sobre la
propuesta de reforma estructural al régimen tributario
interno.
Lo que perseguía la reforma era lograr una equidad tanto
horizontal como vertical y crear las condiciones para
transitar hacia el nuevo modelo.
Así, se eliminaron gradualmente las protecciones e incentivos
tributarios, y se establecieron las condiciones para promover
el ahorro y la inversión productiva. Igualmente, se crearon
mecanismos tendientes a fortalecer patrimonialmente a las
empresas, para que la toma de decisiones financieras no las
conduzcan a repetir las experiencias del pasado.
La Reforma al Régimen Tributario Interno se aprobó por parte
del Congreso Nacional a fines del año de 1989.
Paralelamente, se seguía trabajando intensamente en la
modernización administrativa del Ministerio de Finanzas, para
implantar un sistema eficiente de administración y control
tributario.
La tercera fase
La III fase de la Reforma Tributaria, la misma que quedó
trunca, contemplaba tres aspectos fundamentales: La
Tributación Petrolera, la Reforma a la Ley de Régimen
Municipal y la eliminación de las excepciones contempladas en
el IVA, para dejar libres de impuestos solo a los productos
primarios.
El objetivo de esta tercera fase era dar autonomía financiera
a los municipios grandes y medianos del país, dentro de un
diseño de descentralización de la administración del Estado.
Al mismo tiempo, la aprobación del fondo de desarrollo
seccional y provincial por parte del Congreso, permitiría
fortalecer administrativa y financieramente a los organismos
seccionales y provinciales considerados pequeños, partiendo de
una capitalización adecuada del entonces BEDE.
En la actualidad, la modernización de la administración
financiera del Estado está entrando en la fase de
implementación, lo que llevará a crear las condiciones
necesarias para controlar la evasión tributaria e incrementar
la eficiencia administrativa.
Pensando en el Ecuador post-petrolero es de vital importancia
continuar con los esfuerzos de incrementar el coeficiente
tributario con relación al PIB. No a través del aumento de la
carga tributaria, sino a través de la simplificación y
racionalización impositiva. 2A
(*) Ex ministro de Finanzas
(*)
Guayaquil. 24.07.92. Mucho se ha dicho y escrito sobre la
situación en que recibió el país el gobierno de Rodrigo Borja.
Trabajos especializados, medios de comunicación, conferencias
han analizado la situación en que se encontraban el sector
externo y las finanzas públicas el 10 de agosto de 1988. Por
consiguiente, no nos vamos a referir a lo que hizo el gobierno
actual para restablecer el equilibrio macroeconómico, ya que
este tema se inscribe dentro del ámbito de las políticas de
corto plazo, y ha sido suficientemente debatido. Quisiera, más
bien, mencionar lo que se hizo en el campo de las reformas
estructurales e institucionales, las mismas que se ubican
dentro de una perspectiva de mediano y largo plazo.
Objetivo de desarrollo
La crisis de la economía ecuatoriana, que data del año de
l982, puso al descubierto las debilidades e inequidades del
modelo de desarrollo hacia adentro.
Se hacía necesario e impostergable plantear alternativas que
sustituyeran las concepciones que dieron fundamento al auge
del modelo anterior.
Así, el gobierno social demócrata se impuso como objetivo
inicial una reorientación del modelo vigente, que sustente su
dinamismo en el sector exportador, partiendo de realidades
objetivas, como la hetereogeneidad de la sociedad ecuatoriana
y un desarrollo insuficiente de las fuerzas productivas, lo
que no permitía realizar el cambio en forma brusca. Todo lo
contrario, había que transitar con prudencia por el camino del
cambio, para no causar trastornos sociales, a una sociedad de
por sí inmersa en un entorno de profunda crisis, cuyos índices
económicos y sociales ponían en evidencia el deterioro del
tejido social.
Por consiguiente, había que dar pasos tendientes a crear el
entorno adecuado para desarrollar al sector externo, con una
concepción de largo plazo, es decir, de una economía post
petrolera que por responsabilidad histórica tenía y tiene la
gran tarea de autofinanciar su desarrollo, dejando al margen
situaciones meramente coyunturales y peligrosamente
dependientes de los vaivenes políticos internacionales.
Además, el proceso de apertura contemplaba en su concepción,
políticas gubernamentales dirigidas a los sectores
tradicionales, para lograr importantes encadenamientos en la
producción y distribución, y lograr así una sociedad más
homogénea desde el punto de vista económico social.
Entonces, se hacía necesario iniciar cuanto antes las tareas
impuestas, para poder sobrevivir a los embates de las
políticas de ajustes estructurales, e iniciar un proceso de
transformación productiva con equidad social.
Estábamos conscientes que el corto plazo se iba a constituir
en nuestro peor enemigo, pero había que asumir el costo
político de la transición, sobre todo frente a una sociedad
acostumbrada por la crisis, a aceptar o rechazar todo lo que
sea de corto plazo; a descargar sus angustias en el presente,
olvidándose de lo acontecido en el pasado, y dificultando así,
la planificación del futuro.
El tiempo nos dio la razón. El costo político se asumió con
exceso, pero se logró establecer el marco adecuado para
arribar al objetivo planteado, y más importantes aún, se
preparó a la sociedad ecuatoriana para participar en el
proceso.
Inicio de las tareas
Al día siguiente de la posesión, se estructuraron tres
comisiones encargadas de estudiar y proponer reformas al
régimen tributario interno, al comercio exterior y al mercado
de valores.
Consideremos, en primer lugar, la reforma tributaria.
En diciembre de 1988, es decir, cuatro meses después de
posesionado el gobierno, se envió al Congreso Nacional lo que
se dio en llamar la I Parte de la Reforma Tributaria
El objetivo que se planteaba en la reforma era la
racionalización del sistema tributario, a través, por un lado,
de un sistema administrativo ágil gracias a la incorporación
de la banca en el proceso de recaudación de impuestos. Por
lado, se eliminaron más de ochenta impuestos, cuyos costos
eran mayores que los beneficios,y se introdujo las retenciones
en la fuente.
Al mismo tiempo, se trabajaba al interior del ministerio en la
reforma administrativa.
A inicios de 1989, se abrió un gran debate nacional sobre la
propuesta de reforma estructural al régimen tributario
interno.
Lo que perseguía la reforma era lograr una equidad tanto
horizontal como vertical y crear las condiciones para
transitar hacia el nuevo modelo.
Así, se eliminaron gradualmente las protecciones e incentivos
tributarios, y se establecieron las condiciones para promover
el ahorro y la inversión productiva. Igualmente, se crearon
mecanismos tendientes a fortalecer patrimonialmente a las
empresas, para que la toma de decisiones financieras no las
conduzcan a repetir las experiencias del pasado.
La Reforma al Régimen Tributario Interno se aprobó por parte
del Congreso Nacional a fines del año de 1989.
Paralelamente, se seguía trabajando intensamente en la
modernización administrativa del Ministerio de Finanzas, para
implantar un sistema eficiente de administración y control
tributario.
La tercera fase
La III fase de la Reforma Tributaria, la misma que quedó
trunca, contemplaba tres aspectos fundamentales: La
Tributación Petrolera, la Reforma a la Ley de Régimen
Municipal y la eliminación de las excepciones contempladas en
el IVA, para dejar libres de impuestos solo a los productos
primarios.
El objetivo de esta tercera fase era dar autonomía financiera
a los municipios grandes y medianos del país, dentro de un
diseño de descentralización de la administración del Estado.
Al mismo tiempo, la aprobación del fondo de desarrollo
seccional y provincial por parte del Congreso, permitiría
fortalecer administrativa y financieramente a los organismos
seccionales y provinciales considerados pequeños, partiendo de
una capitalización adecuada del entonces BEDE.
En la actualidad, la modernización de la administración
financiera del Estado está entrando en la fase de
implementación, lo que llevará a crear las condiciones
necesarias para controlar la evasión tributaria e incrementar
la eficiencia administrativa.
Pensando en el Ecuador post-petrolero es de vital importancia
continuar con los esfuerzos de incrementar el coeficiente
tributario con relación al PIB. No a través del aumento de la
carga tributaria, sino a través de la simplificación y
racionalización impositiva. 2A
(*) Ex ministro de Finanzas
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