Quito. 13.11.93. "No todas las empresas públicas pierden dinero,
ni tampoco son siempre más ineficientes que las del sector
privado".
La afirmación corresponde al Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), que en su Informe sobre Desarrollo Humano
1993, dedica un amplio espacio al tema de las privatizaciones,
tan de moda dentro de este proceso de apertura de la economía que
se está dando en nuestros países.
Dice que las empresas públicas se están privatizando debido,
sobre todo, a la creencia de que, en el sector manufacturero y
otros sectores productivos, la empresa privada puede obtener
mejores resultados.
Pero el "último clavo en el ataúd de casi todas las empresas
públicas ha sido su evidente ineficiencia y, sobre todo, sus
enormes pérdidas financieras que vaciaron las arcas públicas de
unos fondos que se podrían haber utilizado mejor en otras cosas".
Sin embargo, no todas las empresas públicas pierden dinero, ni
tampoco son siempre más ineficientes que las del sector privado.
Un estudio realizado hace poco en Kenya llegó a la conclusión de
que según diversos indicadores, varias empresas manufactureras
públicas funcionaban mejor que otras del sector privado. Y la
siderúrgica de propiedad estatal de la República de Corea, figura
entre las más eficientes del mundo. "Pero en algunos países sí es
cierto que una gran proporción de las empresas estatales sufren
pérdidas", dice el PNUD.
En China, en 1991, pese a unas reformas considerables,
aproximadamente una tercera parte de las empresas estatales
seguían trabajando a pérdida. En Tanzania, durante el decenio de
1980, aproximadamente la mitad de las empresas estatales sufrían
pérdidas de forma sostenible.
Esas pérdidas -equivalentes a más del 3 por ciento del PIB en
Bangladesh y México en el decenio de 1980, al 4 en Turquía, al 5
en el Africa subsahariana y al 9 por ciento en la Argentina y
Polonia- tenían que cubrirse mediante subsidios estatales. En Sri
Lanka esos subsidios representaban el 20 por ciento del gasto
público y el 60 del déficit presupuestario; mientras que en
Camerún las pérdidas de las empresas estatales solían ser
superiores al total de los ingresos estatales procedentes del
petróleo.
Según el PNUD, el costo de oportunidad social ha sido abrumador.
Si los gobierno no tuvieran que financiar esas pérdidas, el gasto
total en salud y educación en Bangladesh y Polonia se podría
haber duplicado, y en Argentina casi triplicado.
Según el secretario de Hacienda de México, una pequeña fracción
de los 10 mil millones de dólares de pérdidas del complejo
siderúrgico estatal podría haber suministrado agua potable,
alcantarillado, hospitales y servicios de educación a toda una
región de su país.
El informe destaca que la primera tarea de los gobiernos debe
consistir en asegurar que las compañías se privaticen en un clima
propicio a la realización de negocios. Las empresas recién
privatizadas tienen que actuar con una "cultura de empresa" si se
aspira a lograr algún progreso real.
Y si la empresa sigue siendo un monopolio después de la
privatización, como suele ocurrir con los servicios públicos,
también debe estar sometida a unos controles adecuados, pues de
lo contrario, no se habrá hecho más que traspasar las
ineficiencias y el poder monopólico al sector privado, con los
costos a cargo de los consumidores.
La privatización en cifras
Los datos estadísticos del PNUD señalan que entre 1980 y 1991 se
privatizaron casi 7.000 empresas estatales, sobre todo en los
estados orientales de Alemania (4.500) y en otros países con
economías de planificación centralizada. Solo unas 1.400
correspondieron a los países en desarrollo, con un 59 por ciento
en América Latina, el 27 en Africa, el 9 en Asia y el 4 por
ciento en los Estados Arabes.
LOS SIETE PECADOS DE LA PRIVATIZACION.
La privatización, concebida como un elemento de un programa
global, puede estimular la empresa privada.
Sin embargo, el informe del PNUD señala que por desgracia, en
muchos países el proceso ha sido muy diferente: más bien ha
significado unos "saldos" de empresas públicas destinados a
individuos y grupos favorecidos, que una parte integrante de una
estrategia coherente a estimular la inversión privada.
Por todo ello, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo advierte que en los países en desarrollo el proceso ha
tenido resultados muy diferentes.
En algunos casos como en México, ha formado parte de un proceso
de moodificación fundamental de la organización de la producción,
con beneficios para los consumidores y la economía en su
conjunto. En demasiados casos,la privatización se ha llevado a
cabo por motivaciones equivocadas, en malas condiciones y de
forma errónea.
Parece -dice el PNUD- que muchos países han cometido uno o más de
los siete pecados mortales de la privatización:
- NO limitarse a elevar al máximo los ingresos: crear un clima
competitivo.
- NO sustituir los monopolios públicos por monopolios privados.
- NO vender con procedimientos discrecionales y no transparentes,
que provocaron denuncias de corrupción y nepotismo.
- NO utilizar los ingresos de las ventas para financiar déficit
presupuestarios: amortizar deuda nacional.
- NO "atiborrar" los mercados financieros con empréstitos
públicos en momentos de desinversión pública.
- NO hacer promesas falsas a los trabajadores: readiestrarlos
para nuevas industrias.
- NO recurrir meramente a órdenes de mando: crear un consenso
político.
A continuación desglosamos los criterios del PNUD sobre estos
siete puntos:
1.- Por las motivaciones equivocadas. Muchas estrategias de
privatización se han orientado a elevar al máximo los ingresos a
corto plazo, en lugar de establecer mercados competitivos a largo
plazo. Por ejemplo, es probable que la venta de una empresa de
telecomunicaciones en régimen de monopolio se hiciera a mejor
precio si el comprador pensara que sus actividades no estarían
demasiado reguladas.
Así, el gobierno obtendría ingresos a corto plazo pero originaría
pérdidas a largo plazo para los consumidores y para la eficiencia
de la economía en su conjunto.
Como ha advertido el Banco Mundial en su último estudio en el que
se evalúa la experiencia de los procesos de privatización, la
elevación al máximo de los ingresos a corto plazo no debe ser el
criterio primordial.
2.- En el clima equivocado. La privatización solo tiene sentido
si se libera a las empresas en un clima que les permita ser
competitivas y eficientes. Cuando el mercado funciona mal y las
empresas siguen siendo vulnerables edictos arbitrarios del
gobierno, es poco probable que el traspaso de la propiedad del
sector privado sirva de mucho análogamente, la creación de
monopolios privados sin un sistema eficaz de supervisión y
control, crea el peligro de explotación de los consumidores.
3.- Con procedimientos no transparentes. La privatización se ha
visto acompañada a veces por denuncias de corrupción y
afirmaciones de que el proceso ha enriquecido a unos cuantos
compinches privilegiados del gobierno. La venta de los activos
debe ser tan abierta y pública que no puedan formularse esas
denuncias.
4.- Solo para financiar déficit presupuestarios. Los ministros de
Hacienda con problemas, a menudo se sienten tentados a vender
bienes del Estado, a fin de cubrir sus déficit presupuestarios
corrientes. Por el contrario, la venta de activos públicos debe
entenderse como una forma de reducir la deuda nacional, dado que
ha menudo esa deuda se incurrió para crear esas empresas. La
venta de activos para hacer frente a pasivos corrientes equivale
a hipotecar las opciones de generaciones futuras.
5.- Con una inadecuada estrategia financiera. La mejor forma de
deshacerse de activos es que los mercados de capital vendan
acciones al público, lo cual resulta difícil en muchos mercados
de capital están subdesarrollados. En lugar de tener en cuenta
que las bolsas son de reducida tamaño y están monopolizados por
una minoría privilegiada, a menudo las estrategias financieras de
muchos gobiernos empeoran las cosas. El objetivo debería ser una
distribución generalizada de acciones tanto a nacionales como a
extranjeros, con un calendario y una distribución de las acciones
que eleven al máximo los ingresos y protejan los intereses
nacionales.
6.- Con estrategias laborales poco realistas. Algunos gobiernos
se han sentido tan preocupados por la agitación sindical en las
industrias nacionalizadas que han exigido garantías de los
posibles compradores, en el sentido que después no se despediría
a trabajadores. Otros han "comprado" la cooperación de la fuerza
de trabajo al ofrecer unas compensaciones tan espléndidas que
superan el valor de venta del activo. El empleo es uno de los
aspectos más difíciles y sensibles de la privatización. Pero la
experiencia demuestra que es mejor que exista un diálogo abierto
y libre por adelantado, incluyendo que los trabajadores puedan
acceder a la propiedad y planes de readiestramiento, además de
las inevitables pérdidas de puestos de trabajo. Las falsas
promesas en las fases iniciales crearía posteriormente problemas
más serios.
7.- Sin un consenso político. La privatización no es una mera
tarea tecnocrática, es un proceso político. Una privatización
apresurada, forzada mediante ordenes de mando, entraña el peligro
de un conflicto inmediato y de una marcha atrás si cambia el
gobierno. los gobiernos deben seguir intentando que se logre un
consenso lo más amplio posible y utilizar los procedimientos
parlamentarios y democráticos para reducir al mínimo los vaivenes
violentos de la política. (2A)
Más en el