Quito. 18.05.94. Con el objeto de contribuir al debate sobre el
proyecto de Ley de Ordenamiento Agrario, a continuación se
presentan una explicación con algún comentario sobre el alcance e
implicaciones de los puntos más polémicos del proyecto presentado
por el Ejecutivo. Este trabajo se ha hecho con el apoyo de
abogados, técnicos y personas vinculadas a la actividad agrícola
en el país.

1. Homogenización

Los objetivos del proyecto (Art.1) persisten en un tratamiento
homogéneo del sector agropecuario, a pesar de que una de sus
características esenciales es su heterogeneidad. Existen, en
efecto, al menos dos grandes sectores: a) un sector
comercial-empresarial, vinculado a la grande y mediana
producción; y b) un sector típicamente campesino; ambos tienen
dos lógicas económicas diversas.

En términos generales, la agricultura comercial y los campesinos
menos deprimidos pueden ser estimulados con un marco adecuado de
políticas macro-económicas y sectoriales, y ser invitados a
transar en el mercado los servicios agropecuarios que necesitan.

Para el resto de campesinos, se requieren no solo políticas sino
intervenciones específicas del poder público para el mejoramiento
de su base productiva, que posibiliten el fomento de la
producción y el desarrollo rural.

2. La función social de la tierra

El proyecto de Ley (art. 4) establece que la función social de la
tierra se cumple cuando está en "producción y explotación...".

Esto es reducir a la mínima expresión las disposiciones
anteriores, que reconocían que la función social estaba en
relación de una explotación: a) directa, b) eficiente, c)
equitativa y no concentradora. Pues, como prescriben las
disposiciones del Art. 48 de la Constitución, la función social
de la propiedad "deberá traducirse en una elevación y
redistribución del ingreso, que permita a toda la población
compartir los beneficios de la riqueza y del desarrollo" .

Hay que tomar en cuenta, por lo demás, que el criterio de
producción no es el único que define su función social, porque la
rentabilidad privada no coincide siempre con la rentabilidad
social, ya que de hecho la producción -en una economía como la
nuestra- debe permitir también mejorar el empleo, los ingresos,
la dotación de alimentos, la conservación adecuada del medio
ambiente, siempre que se asigne a ese medio un valor económico
que pueda ser reclamado por la colectividad.

3. Precarismo

Lo que llama la atención en cuanto al precarismo (Art. 7) es que
se define en relación de formas históricas extinguidas en el
Ecuador ("huasipungo, arrimazgos, finquerías o formas similares")
pero no se da una definición positiva de lo que es, y eso crea
ambigüedades que al parecer apuntan a consagrar otras formas
precarias como la "aparcería", tal como se reconocía en algún
proyecto de Ley que circuló en meses anteriores.

4. Integridad de los predios rústicos

Correspondiente con el Art.4 que limita la función social de la
tierra, el Art. 8 señala que "El Estado garantiza la integridad
de los predios rústicos cualquiera que sea su estado de
explotación".

Esto, sin embargo, es contrario al mismo espíritu de la Ley entre
cuyos objetivos se señala que busca "propiciar el incremento de
la producción y de la productividad", pues la integridad de un
predio se estaría garantizando sea porque se cultive una hectárea
o la totalidad del predio, del mismo modo que si los métodos de
cultivo son eficientes o ineficientes y contribuyen o no a elevar
la productividad en el sector rural.

5. De la planificación, dirección y ejecución

En un extraño enunciado el Art. 9 señala que se crea el Instituto
de Ordenamiento del Sector Agrario (INOSA); en el Art. 10 se
indica que tiene el carácter público; y en el Art. 11 se define
su estructura básica.

No obstante, a diferencia de lo que se podría esperar en una Ley
de esta naturaleza no se habla en ningún momento de cuáles van a
ser sus funciones y atribuciones, lo cual crea una laguna que
impide conocer el ámbito concreto en el que se va a mover esta
institución. Además, no se menciona de donde se van a obtener los
fondos y recursos para financiar dicha entidad.

6. De las expropiaciones

En consonancia con el limitado alcance que se otorga a la función
social de la tierra, el Art.12 reconoce que las tierras de
dominio privado podrán ser expropiadas por: a) explotación a
través de formas precarias; b) por el empleo de prácticas y uso
de tecnologías no aptas para la conservación de los recursos
naturales; c) cuando se haya mantenido un predio "totalmente
inexplotado por más de cinco años".

Ahora bien, como las formas precarias enunciadas son
inexistentes, como no se ha definido ni existen criterios para la
determinación de lo que son tecnologías no aptas, y como se
determina que un predio será expropiado cuando se haya mantenido
totalmente inexplotado por cinco años, se entiende que en la
práctica va a ser imposible expropiar ningún predio.

En realidad, a través de este artículo más que la expropiación
como institución jurídica se consagra la no expropiación.

7. Trámite de expropiación

La expropiación (Art.13) introduce una novedad: traslada todo el
trámite a los jueces civiles y al procedimiento de juicio verbal
sumario. Esto quiere decir que el Estado deja de ser un actor
que, como en el caso de la legislación anterior, intervenía y
ejecutaba la reforma en materia agraria. Por lo tanto, se
despoja de su función de corregir las inequidades que se observan
en el sector rural, tal como lo reconoce el Art. 51, inciso
segundo, de la Constitución.

8. Mercado de tierras

El Art. 15, tal como consta en el proyecto de Ley, abre el
mercado de tierras. Esta medida es interesante porque libera de
las trabas que sobre el suelo pesaban en la legislación anterior
pero, sin duda, va a dar origen a la concentración de tierras y
al mayor fraccionamiento de los predios rústicos, en especial, en
el sector campesino. Al alentarse el desarrollo del minifundio,
este alcance de la Ley entra en contradicción con lo que dispone
el inciso tercero del Art. 19 del mismo proyecto de Ley.

Visto desde esta perspectiva puede ser además inconstitucional,
pues, el Art. 51 inciso tercero de la Constitución, dice: "Se
proscribe el acaparamiento de la tierra y el latifundio. Se
propenderá a la integración de unidades de producción y a
concentrarlas mediante la eliminación del minifundio. Se
estimulará la producción comunitaria y Cooperativa."

Hay que señalar, por otro lado, que el libre mercado y la subasta
pública pueden dar origen a un tráfico de tierras muy peligroso.

9. Remate de tierras del IERAC

Uno de los puntos centrales de la Ley es la venta (Art. 20)
"mediante subasta pública" de las tierras del IERAC, y las que
posteriormente se expropien. Ahora bien, esto es atentatorio a
las normas de equidad social que deben regir la acción estatal,
porque si éste dispone de tierras es evidente que debe establecer
"prioridades" para la adjudicación de las mismas. Entre estas
prioridades se debe tomar en cuenta a:

a. Los campesinos y demás personas que en los litigios anteriores
de tierras tengan sentencia favorable;

b. Los minifundistas que requieran de parcelas compatibles con un
nivel más humano de vida.

c. Los minifundistas y propietarios colindantes, en especial,
aquellos que quieran integrarse con fines de carácter asociativo
y tengan -como lo reconoce el mismo proyecto- por objetivo
"eliminar el minifundio".

d. Las personas que de acuerdo con la legislación anterior estén
en posesión de esas tierra. Por ejemplo, los "desmontadores", y
los que han realizado "acciones de sitio y de montaña" que han
supuesto desbrozamientos de la vegetación..

f. Solamente después de cumplir con estas prioridades se podría
dar paso a la subasta pública de tierras del Estado.

Se debe considerar, sin embargo, que en la medida que esta
disposición puede dar origen a la concentración de la tierra y a
una "recomposición" de los grandes latifundios, podría ser
anticonstitucional, tal como lo señala el Art. 51, inciso tercero
de la Carta Magna a la que hemos hecho mención anteriormente.

11. Precios

La liberación de los precios agrícolas (Art. 30) es necesaria e
interesante. Pero para que cumpla las funciones que está llamada
a llenar, debería estar en coherencia con otras políticas
agrícolas dirigidas a los pequeños productores, en especial, en
lo que tiene que ver con el crédito, la investigación y la
transferencia tecnológica. Además, tiene que estar en
concordancia con políticas que tiendan a mejorar el salario real
de los trabajadores y el nivel de vida de la población, porque de
otro modo toda la producción se puede orientar al mercado externo
restringiendo aún más el acceso de ciertos productos para la
mayoría de ecuatorianos.

12. De las aguas

En concordancia con las restricciones impuestas a la función
social de la tierra, el Art.32 establece que, "los derechos de
aprovechamiento de las aguas serán de carácter indefinido, no
sujetos a condiciones de uso específico". Esto quiere decir que
cualquiera que sea la utilización que se le asigne (incluso la no
utilización del recurso) es suficiente para garantizar el derecho
del portador, siempre que se cumpla con las disposiciones de no
contaminación, protección ambiental y conservación de los
recursos naturales (Art. 32 y 37).

El proyecto establece, además, que estos derechos son
transferibles y no requieren autorización alguna (Art. 33), y que
"las autoridades municipales y seccionales (Art.35) podrán
comprar el agua para uso doméstico o de saneamiento de las
poblaciones..., compra que incluirá la parte del predio donde el
agua era utilizada.."

Como se puede comprender, el proyecto pretende consagrar una
situación inequitativa de reparto al no establecer ningún límite
a la utilización de un recurso, y a la que estarían sujetos las
ciudades y centros poblados. En la práctica, esto conduce a
derogar de manera tácita todo el régimen de aguas vigente y
volver a un régimen históricamente superado, con todas las
implicaciones sociales y de violencia que podría desatar.

14. Disposiciones transitorias

La Primera Disposición Transitoria señala que "las causas que se
han venido tramitando en el IERAC hasta la vigencia de la
presente Ley", y que "se encuentren incursas en los casos
contemplados en el Art. 12", pasarán a conocimiento de los Jueces
Civiles y a las Cortes Superiores que las tramitarán con "arreglo
al procedimiento señalado en el Art. 13", es decir, con arreglo
al trámite civil siguiendo el procedimiento del trámite verbal
sumario.

Esto significa que se está dando un carácter retroactivo a la
Ley, lo cual es contrario a toda norma de derecho reconocida y
recogida por la Constitución, siendo muy significativo el hecho
de que se hace extensivo este principio a "las causas que se han
venido tramitando en las agencias de aguas y en el Consejo
Consultivo de Aguas".(2A)
EXPLORED
en Ciudad N/D

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