Quito. 18.12.93. Cuando un día de 1982, el entonces presidente de
la República, Oswaldo Hurtado, le anunció al país que había
finalizado el "boom petrolero", muy pocos le hicieron caso. La
mayoría sentía que apenas había comenzado la fiesta -diez años
atrás, con la exportación de los primeros barriles de la
producción amazónica-, y era imposible que ella pudiera terminar
tan pronto. El whisky era barato, al igual que el dólar, el
gobierno invertía en algunas grandes obras de infraestructura y
los sectores productivos vivían protegidos por un Estado que no
necesitaba de sus tributos para operar. A unos más y a otros
menos, pero a todos les llegaba la bonanza petrolera.
Ni siquiera los ajustes que cada cierto tiempo sacudieron el
bolsillo de la población le llevaron a esta a advertir con
claridad que el petróleo es un recurso que se agota. De vez en
cuando, el país se sacudía por la baja de los precios de este
producto o por un por un fenómeno natural -como el terremoto de
1987-, pero después, continuaba su marcha.
Las cifras de la dependencia
El Banco Interamericano de Desarrollo, BID, anota que desde el
inicio de la bonanza petrolera se produjo un gradual relajamiento
de la carga tributaria, al punto que en la segunda mitad de la
década de los ochenta, "la presión fiscal interna no petrolera
alcanzaba apenas un promedio de 5.8% del PIB, que es una de las
cargas más bajas de América Latina. En 1992, los impuestos
internos representaron el 5.5% del PIB".
Por el ángulo que se lo mire, el petróleo ha sido en las últimas
dos décadas el núcleo vital de la economía: su participación en
el PIB, casi siempre ha estado por encima del 10%; su aporte al
presupuesto general del Estado ha fluctuado entre el 40 y 50%,
salvo algunos años críticos; su parte en las exportaciones
totales del país, ha oscilado en esos mismos porcentajes y ha
estimulado el gasto.
Durante este gobierno, tampoco ha cambiado esta situación.
Expertos en la materia sostienen que el gasto público, a pesar de
todas las afirmaciones gubernamentales en contrario, ha crecido
desde el 27% al 30% del PIB anual, comentario que no ha sido
desmentido por el régimen, lo que significa miles de millones de
sucres.
Es que durante los últimos veinte años, el Estado ha sido el
principal generador de empleo, frente a las limitaciones que ha
mostrado el sector privado para absorber una oferta que sube en
función de una tasa de crecimiento de la población que
históricamente ha estado por encima del 2% anual.
El comienzo de la reforma
Sin embargo, los vientos de reforma que comenzaron a soplar en
América Latina a principios de los 80 -y la crisis económica,
según el BID- indujeron a los gobiernos a realizar tenues
esfuerzos por reducir el gasto público y mejorar las
recaudaciones. Para ello se expidieron leyes como la de Control
del Gasto Público, y en 1990 se reformó la Ley de Régimen
Tributario. Pero el resultado siempre fue casi el mismo: déficit
de la caja fiscal y de todo el sector público, cada año.
Lo que ahora pretende el Gobierno actual con su proyecto de
reformas conlleva una profundización de este proceso: busca
cambiar abiertamente la estructura de ingresos del Estado, para
que este dependa menos del petróleo, aprovechando la coyuntura de
la baja de los precios de este producto en el mercado
internacional.
Expertos en la materia sugieren que ese cambio comenzó a gestarse
cuando el gobierno advirtió que las reformas tributarias que
proyectaba hace varios meses no le reportarían ingresos en forma
inmediata, porque la evasión tributaria que, según cálculos
oficiales llega al 50 o 60%, es un potro duro de domar: todos los
esfuerzos realizados hasta ahora han dado pocos o ningún
resultado, no solo en este gobierno, sino en todos los
anteriores.
Las otras alternativas -elevación del precio de los combustibles
y modificación del tipo de cambio-, tampoco eran viables en las
actuales condiciones de la economía ecuatoriana. En el caso de la
gasolina, porque ésta tiene precios superiores a los del mercado
internacional y, en el caso del tipo de cambio, porque la técnica
económica aconseja no recurrir a una medida cambiaria para
resolver un problema fiscal.
Así, esta coyuntura, más las exigencias del Fondo Monetario
Internacional indujeron al gobierno a proponer al país un paquete
que despierta polémica en todos los sectores afectados.
¿Asimilarán el golpe?
Algunos expertos se preguntan si el consumidor y los sectores
productivos podrán asimilar el "golpe" de estas medidas -en el
caso de que ellas sean aprobadas por el Congreso- en un momento
en que el primero está afectado por la recesión y la reducción
del empleo y del poder adquisitivo de los salarios, mientras los
segundos, sienten, además, los estragos de la apertura comercial
y de la eliminación de subsidios.
El paquete se contrapone a los propósitos del gobierno de
reactivar la economía el próximo año y, en lugar de aumentar las
recaudaciones fiscales, podrían inducir un incremento de la
evasión, sostienen.
Para otros, el sector productivo tiene capacidad para responder a
las exigencias tributarias del gobierno, puesto que el Ecuador es
un país "acostumbrado a no pagar impuestos".
EL IVA ES UN INSTRUMENTO
El IVA grava las ventas totales de las empresas, pero les permite
deducir los costos de las materias primas, bienes de capital y
equipo. Es decir que lo que grava efectivamente es el valor que
cada empresa agrega al producto en concepto de utilidades,
interés, depreciación y costo de la mano de obra.
Si bien no representa un gravamen directo para el consumidor
final, el IVA actúa como un impuesto indirecto sobre las ventas,
ya que las empresas trasladan al consumidor por lo menos una
parte del aumento de sus costos.
Debido a que puede aplicarse a una amplia gama de productos y es
fácil de administrar, resulta más eficaz que los impuestos
independientes sobre el consumo.
Pese a ser más regresivo que los impuestos sobre la renta, el IVA
parte de la idea de que el sistema funciona mejor aplicando tasas
bajas a una amplia base de bienes y servicios que aplicando tasas
altas a una base más reducida.
EL QUID DE LA REFORMA TRIBUTARIA
Tasas bajas en el IVA, aplicables a una amplia gama de bienes y
servicios, constituyen la estrategia más común que han adoptado
los países de América Latina como parte de la reforma tributaria,
según un estudio del BID referente al tema.
Tras señalar que con las características anotadas, el IVA ha sido
utilizado intensamente, agrega que paralelamente se ha reducido
el énfasis en los "impuestos sobre la renta de las personas
físicas, y las sociedades, que resultan más difíciles de
administrar".
La reforma tributaria es parte esencial de la estrategia aplicada
en América Latina para crear estados modernos y eficientes tras
la crisis económica de los años ochenta, sostiene el BID, entidad
que ha jugado un papel importante en este campo en el Ecuador y
en la región.
De acuerdo con esa institución, la "mayor eficiencia en la
recaudación, los mecanismos de administración tributaria más
ágiles y la aplicación de impuestos a una amplia base al consumo
se han traducido en un marcado aumento del ingreso de los
gobiernos".
Tal mejora, también ha permitido a los países reducir sus
aranceles a la importación, "estimulando así el comercio y la
inversión extranjera".
A su vez "el descenso en las tasas del impuesto sobre la renta de
las personas físicas y las sociedades significa un impulso en
favor de las medidas encaminadas a aumentar la productividad".
A ello se une la simplificación de la administración tributaria,
consolidando los impuestos recaudados por diversas entidades,
reduciendo el número de formularios y de tramos impositivos,
encauzando la recaudación a través del sistema bancario y
recurriendo en mayor medida a las retenciones en la fuente.
Además, las reformas contemplan el reforzamiento de las medidas
coercitivas, aumentando las multas y las sanciones, estableciendo
una administración especial para los grandes contribuyentes y
reduciendo el número de exenciones y deducciones; y, el
desarrollo de sistemas de información tributaria computarizado.
GOLPE A GOLPE
- El programa de reforma tributaria en Ecuador cuenta con un
importante apoyo financiero del BID, entidad que opera en este
campo en toda América Latina.
- El BID ha entregado al gobierno ecuatoriano en 1990 un préstamo
por 1.7 millones de dólares y otro, en 1993, por 3.5 millones de
dólares.
- Desde 1983 ha asignado recursos por 69.6 millones en toda
América Latina para reforma tributaria.
- El aporte del BID en este campo se remonta a 1990 en que se
implantó el Programa de Modernización del Sistema Tributario, que
permitió la implantación de un sistema mucho más simple de
tributación, instituyo el IVA, rebajó los tramos de impuesto
personal y trasladó al sistema bancario la recaudación de las
declaraciones tributarias.
- Además, estableció una serie de sistemas para reducir la
evasión e incrementar el cumplimiento voluntario por parte de los
contribuyentes.
-La piedra angular de la reforma tributaria en América Latina ha
sido la adopción del IVA.
- A mediados de la década pasada, la mayoría de los gobiernos
dejaron de centrar su atención en los impuestos sobre la renta y
la propiedades, los cuales son calificados como inequitativos y
difíciles de administrar y recaudar.
- Desde 1986, las recaudaciones del IVA han permitido a los
países de América Latina reducir en un promedio de 10% los
impuestos sobre la renta de las personas físicas y las
sociedades.
- El BID estima que desde 1980 la carga tributaria a escala
regional ha aumentado en 1%.
- Algunos países como Bolivia, prácticamente borraron el impuesto
sobre la renta de las sociedades y adoptaron una tasa tributaria
única sobre la renta personal, sin exenciones.
- Varios países recortaron los aranceles aduaneros, muchas veces
por acuerdos subregionales, para disminuir su dependencia de los
impuestos sobre el comercio exterior.
- Para enfrentar el problema de la corrupción, varios países han
dotado de mayor autonomía a la administración tributaria.
- En Perú, los ingresos tributarios se duplicaron en un año, tras
reformas administrativas que redujeron el personal de un número
superior a los 2000 que cobraban entre 80 y 100 dólares mensuales
a cerca de 450, con un sueldo promedio de 1.500 dólares al mes.
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