Quito. 17.01.94. Las frustradas reformas a la Ley de Régimen
Tributario Interno en lo relacionado con el incremento del IVA
(del 10% al 18%) y la creación de un nuevo impuesto (15%) a los
vehículos, han despertado una nueva inquietud en el país que
desde el punto de vista doctrinario es preciso disipar
considerando que los preconizadores del aumento de tributos
estiman que existe un amplio campo para incrementarlos porque en
su criterio los impuestos en el Ecuador tienen una baja
participación en el Producto Interno Bruto. Como se trata de un
tema de grandes implicaciones económico-sociales, el CEA formula
al respecto las siguientes inquietudes.
La tasa efectiva de recaudación tributaria
En virtud de que los déficits fiscales del sector público
consolidado que se han presentado en el país a partir de 1975
(con excepción de 1984 y 19485) han sido la causa de las mayores
distorsiones en la política cambiaria, crediticia y de precios,
la reducción del déficit demanda la combinación de dos elementos:
una austeridad en el gasto público y un aumento de la tasa
efectiva de recaudación de impuestos. En cuanto a la primera, es
menester recordar que cada vez que el gasto presupuestario creció
por encima de la inflación, los precios se dispararon y así
ocurrió en 1988 y 1989, por lo cual el presupuesto de 1994 genera
desde ahora una profunda preocupación porque supera con creces el
índice de inflación a diciembre.
Respecto a los impuestos se ha venido reconociendo oficialmente
que su recaudación se mantiene en el 18% del PIB en forma
invariable desde 1973; y dentro de la recaudación tributaria, los
impuestos originados en el sector petrolero han representado
entre el 40% y el 60% del total de ingresos tributarios y por
ello cada vez que baja el precio del petróleo disminuyen los
ingresos fiscales, lo que ha motivado la necesidad de enfatizar
en una menor dependencia de los ingresos petroleros y un sustento
más firme en los ingresos corrientes tradicionales (renta, IVA,
Arancelarios, ICE y otros). Sin embargo, existe un error oficial
de estimación de la tasa efectiva de recaudación tributaria como
se demostrará más adelante.
Los ingresos del presupuesto del Estado.
Respecto a los ingresos corrientes tradicionales que financian el
presupuesto del gobierno central es importante destacar que para
1993 se había previsto un monto de recaudación de 1874 billones
que frente al PIB de 25.858 billones representaba el 7,26 %; sin
embargo, en la realidad la recaudación ha superado las metas del
presupuesto. En el caso del IVA, de 755 mil millones previstos,
se recaudarían 920 mil millones, las recaudaciones superarán los
450 mil millones, estimándose por consiguiente que los ingresos
corrientes no petroleros del presupuesto del Estado se aproximen
a 2 billones 173 mil que representan el 8,4% del PIB.
Además, es importante destacar que a raíz de la elevación del
precio de las gasolinas a niveles prácticamente internacionales,
un 45% de los ingresos petroleros presupuestados ya no están
ligados al comercio exterior ni al volumen o precio de las
exportaciones de crudo y derivados, sino que se trata de
impuestos internos que en estricta técnica debe ligarse con los
demás impuestos indirectos como el IVA y el ICE. Considerando
tales tributos, que en el presupuesto de 1993 alcanzan a 930 mil
millones de sucres, la recaudación de impuestos directos e
indirectos que financian al presupuesto del gobierno central,
llegó en 1993 a 3,1 billones (12% del PIB). En todo caso, pese a
la baja del precio del petróleo, los ingresos presupuestarios
efectivos en 1993, estarían en el orden del 16% del PIB; y sería
la tasa más alta de los últimos años.
La real carga tributaria en el país.
Es importante destacar que el presupuesto general del Estado
representa un 40% del gasto público y que el 60% restante, que
corresponde a los presupuestos de las instituciones sectoriales,
autónomas, seccionales y militares, también se financia con
impuestos, tasas, contribuciones especiales por mejoras y multas
de diferente naturaleza. Por lo mismo, para establecer la real
carga tributaria que pesa sobre los ecuatorianos es preciso sumar
a los ingresos tributarios los que financian los presupuestos del
resto del sector público. Así por ejemplo, el 25% del impuesto a
la renta se distribuye entre las universidades, y escuelas
politécnicas estatales (10%), universidades particulares (1%),
Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC) (8%), Comisión de
Tránsito del Guayas y Centro de Rehabilitación de Manabí (6% de
la recaudación en Guayas y Manabí respectivamente), y Fondo de
Salvamento Patrimonial Cultural de los municipios del país. El
50% del impuesto anual a los vehículos motorizados de transporte
terrestre alimenta el Fondo Nacional de Modernización y
ampliación de los Ferrocarriles Ecuatorianos. 15.300 millones de
sucres de los impuestos arancelarios se distribuyen entre la
Junta de Recursos Hidráulicos de Jipijapa y Paján, y FODESEC; el
FONIN recibe el 2% del arancel de importaciones y el 0,5% del
valor de las exportaciones. El Banco Central recauda el 1% del
valor de las importaciones. La Superintendencia de Bancos y de
Compañías, la Contraloría General del Estado y la Procuraduría
participan por contribuciones que realizan las empresas o los
contratistas, lo propio ocurre con el INEC y la Comisión
Ecuatoriana de Bienes de Capital ya sea por el reajuste de
precios o ya también por la desagregación tecnológica.
Los Municipios además de los impuestos prediales, de alcabalas,
de registro e inscripción, a los espectáculos públicos,
plusvalía, impuesto al juego, participan en un gravamen del 1,5
por mil sobre los activos totales de las empresas y cobran un
alto impuesto de patente. Adicionalmente, en las planillas de
tasas de algunos servicios públicos se recargan impuestos como
ocurre en las planillas telefónicas para financiar agua potable y
deportes, y en las tarifas de luz para financiar recoleción de
basura y electrificación rural. Por último se ordenaron
contribuciones extraordinarias para financiar el déficit fiscal
de 1992 y el desastre de la Josefina y el sector empresarial
contribuye con un impuesto laboral del 15% de las utilidades y
con un porcentaje de los contratos de obra y construcción para
ciertos colegios profesionales.
Conclusiones
La carga tributaria ecuatoriana, supera con creces las
estimaciones que han venido realizando organismos internacionales
y los funcionarios del Banco Central. Inclusive en aquella carga
inciden tasas y contribuciones que al cobrárselas sin relación
con los servicios se han convertido en auténticos impuestos como
ocurre con la recolección de basura, los aportes al seguro
social, y tasas portuarias por servicios inexistentes.
Si se considera que el monto global de presupuestos el sector
público bordeará en 1994 los 14 billones de sucres, que
representan el 43,7 % del PIB estimado para el presente año, y de
este monto global se restan las transferencias, los ingresos
patrimoniales y los créditos, la diferencia constituye
financiamiento de ingresos tributarios y no tributarios y es
obvio que incluso excluyendo aquellos rubros ligados
estrictamente con las exportaciones de petróleo, la carga
tributaria del país es realmente elevada y podría bordear el 25%
del PIB. De allí que en la medida en que el sector público
mantenga un tamaño incompatible con la realidad del Estado
ecuatoriano siempre surgirán tendencias impositivas que afectarán
aún más a la capacidad competitiva nacional.
Es imprescindible emprender en una reforma tributaria integral,
actualizar las obsoletas tablas de la Ley de Régimen Municipal y
reorientar la función redistributiva de los impuestos, porque los
nuevos costos que la clase media viene asumiendo en educación,
sobre todo superior y técnica, genera una nueva desigualdad entre
los que reciben gratuitamente todo el Estado y no pagan impuestos
y quienes deben sufragar con su peculio la educación y tributar
directa e indirectamente para el Estado. (2A)
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