EL COMPLICADO ENREDO FISCAL Por Alfredo Arízaga*
Quito. 13.08.92. El principal problema que debe resolver el
equipo económico que inicia sus funciones es el déficit del
sector público, tal como lo advirtió el propio Sixto Durán
Ballén en su mensaje a la nación. Hoy se reconoce que sin una
solución al déficit fiscal, difícilmente se podrá bajar la
inflación.
Pero el problema fiscal en el Ecuador requiere de soluciones
más complejas que "adoptar las medidas apropiadas, en la
magnitud requerida". La solución no está en incrementar los
precios de la gasolina, elevar los impuestos y subir unas
cuantas tarifas, porque ello no elimina la fuente originaria
del problema. Las causas del déficit fiscal se remontan al
excesivo número de empleados públicos y a la incapacidad del
Estado para ejercer un adecuado control en la recaudación del
Impuesto a la Renta.
El déficit fiscal para 1992
El nuevo gobierno afronta una muy difícil situación fiscal
para 1992. Se podría incluso decir que esta situación es más
compleja que la heredada por el gobierno de Borja, porque en
aquella época el manejo fiscal anterior había sido tan caótico
que cualquier ordenamiento tendría repercusiones positivas,
como en efecto se sintió durante los primeros años del régimen
socialdemócrata. En la actualidad, por el contrario, el
gobierno saliente ha recortado todo aquel gasto que podía
reducirse sin incurrir en mayor costo social. Por lo tanto,
si el nuevo equipo económico quiere disminuir el déficit,
deberá hacer esfuerzos gigantescos en la estructura misma del
sector público.
Las cifras del sector público, al igual que las del resto de
la economía, están distorsionadas por el efecto inflacionario
que afecta al país. Por este motivo, se utiliza como
termómetro de su desequilibrio el porcentaje que el déficit
representa con relación al total de bienes y servicios
producidos en el país durante el año al que se refiere el
análisis (PIB). Desde esta perspectiva, el Cuadro 1 resume la
situación del sector fiscal proyectada para diciembre de 1992,
en caso de que no se tomen medidas para incrementar los
ingresos del sector público.
CUADRO 1
DEFICIT DEL SECTOR PUBLICO EN 1992
(1% del PIB)
Gobierno Central 3.5
Gobiernos seccionales 0.2
Entidades autónomas 0.3
Empresas públicas 1.0
Instituciones financieras 2.5
Déficit a financiar 7.0
Fuente: estimaciones del autor
Como puede observarse, el problema básicamente está centrado
en el Gobierno Central y en las instituciones financieras del
sector público, que incluye al Banco Central.
Solución única
Frente al diagnóstico realizado, la única solución es reducir
el tamaño del Gobierno Central, lo que implica despedir
empleados de los distintos ministerios y entidades adscritas.
Pero ello tiene un altísimo costo social, que el gobierno
tendría que estar dispuesto a afrontar.
Adicionalmente, el gobierno podría incrementar de manera
permanente el monto de recursos recaudados a los
contribuyentes a través de los distintos impuestos, en
especial el de la renta. Pero este esfuerzo es difícil de
ejecutar porque implica una reforma a fondo del sistema de
recaudación y control; y de cualquier manera requiere de un
prolongado período para que empiece a dar frutos.
En lo que respecta al déficit de las instituciones financieras
del sector público, éste es consecuencia del manejo económico
de los años setenta y ochenta. En consecuencia, el gobierno
no tiene otra alternativa que reconocer su existencia y
generar en el resto del sector público un superávit
suficientemente amplio como para cubrirlo. De esta manera, el
déficit consolidado del sector público debería reducirse a un
tamaño tal que pueda ser financiado sin afectar el programa
monetario del Banco Central, que es en definitiva el que
marcará la pauta para el comportamiento de la inflación.
Medidas para ganar tiempo
A pesar de que las nuevas autoridades pueden tener preferencia
por las soluciones rápidas y las medidas de shock, cualquier
proyecto de redimensionamiento del sector público requerirá de
tiempo para su ejecución. Mientras tanto, podrían adoptarse
una serie de medidas que tienen por objeto incrementar de
manera temporal los ingresos del sector público, algunas de
las cuales se encuentran resumidas en el siguiente cuadro:
Efecto de medidas económicas en 1992
(como % del PIB)
Duplicación precio de la gasolina 2.0
Incremento del IVA a 15% 1.0
Atrasos con proveedores del Estado 1.0
Ingresos generados por las medidas 4.0
Déficit por financiar luego las medidas 3.0
Fuente: Estimaciones del autor
Como puede observarse, a pesar de la severidad de las medidas,
aún quedaría por financiarse un déficit correspondiente al 3%
del PIB. Adicionalmente, estas mismas medidas generarían
presiones inflacionarias que afectan al propio sector público,
por lo que su efecto se diluiría en alrededor de 6 meses.
Este sería el plazo del que disponen las nuevas autoridades
económicas, una vez adoptadas las medidas, para ejecutar la
reforma estructural del sector público; o reconocer que los
problemas son de difícil solución, aceptar que la inflación no
puede reducirse de manera acelerada sin cuantiosos costos
sociales, y adoptar un esquema de ajuste gradual de la
economía ecuatoriana.
Las privatizaciones no cuentan
Uno de los argumentos que han esgrimido con insistencia
algunos integrantes del nuevo equipo económico son las
privatizaciones, como instrumento para eliminar el déficit
fiscal. Pero la información contenida en el Cuadro 1 refleja
que, en el mejor de los casos, las privatizaciones ayudarían
de manera muy marginal.
El déficit generado por todas las empresa públicas es de 1%
del PIB aproximadamente; lo que representa menos del 15% del
problema. Adicionalmente, si bien la venta o supresión de
algunas instituciones públicas podría generar ingresos
ocasionales, la naturaleza de los mismos impediría que se los
utilice para financiar los gastos corrientes del Estado. De
lo contrario, únicamente se estaría postergando el
reconocimiento del problema, y se dilapidarían importantes
recursos del país.
Lo costos del ajuste
La reducción violenta del tamaño del Estado o el
reconocimiento de que el ajuste debe ser más bien gradual, es
entonces la disyuntiva que afronta el nuevo equipo económico.
Esta situación se aleja bastante de los ejercicios de texto y
obliga a incluir en el análisis variables de tipo social y
político.
El camino que el nuevo gobierno escoja en este campo marcará
la evolución de la economía en su conjunto, así como también
la situación de gran parte de la población, pues se estima
que, para reducir el déficit en 1% del PIB se necesita reducir
la burocracia en 50.000 personas. Tomando en cuenta las
cargas familiares, una solución parcial al problema (reducir
el déficit en 3% del PIB) afectaría directamente a 750.000
personas. Es difícil optar por una solución de shock en tales
circunstancias. 2A
*Profesor de Economía de la PUCE.
Quito. 13.08.92. El principal problema que debe resolver el
equipo económico que inicia sus funciones es el déficit del
sector público, tal como lo advirtió el propio Sixto Durán
Ballén en su mensaje a la nación. Hoy se reconoce que sin una
solución al déficit fiscal, difícilmente se podrá bajar la
inflación.
Pero el problema fiscal en el Ecuador requiere de soluciones
más complejas que "adoptar las medidas apropiadas, en la
magnitud requerida". La solución no está en incrementar los
precios de la gasolina, elevar los impuestos y subir unas
cuantas tarifas, porque ello no elimina la fuente originaria
del problema. Las causas del déficit fiscal se remontan al
excesivo número de empleados públicos y a la incapacidad del
Estado para ejercer un adecuado control en la recaudación del
Impuesto a la Renta.
El déficit fiscal para 1992
El nuevo gobierno afronta una muy difícil situación fiscal
para 1992. Se podría incluso decir que esta situación es más
compleja que la heredada por el gobierno de Borja, porque en
aquella época el manejo fiscal anterior había sido tan caótico
que cualquier ordenamiento tendría repercusiones positivas,
como en efecto se sintió durante los primeros años del régimen
socialdemócrata. En la actualidad, por el contrario, el
gobierno saliente ha recortado todo aquel gasto que podía
reducirse sin incurrir en mayor costo social. Por lo tanto,
si el nuevo equipo económico quiere disminuir el déficit,
deberá hacer esfuerzos gigantescos en la estructura misma del
sector público.
Las cifras del sector público, al igual que las del resto de
la economía, están distorsionadas por el efecto inflacionario
que afecta al país. Por este motivo, se utiliza como
termómetro de su desequilibrio el porcentaje que el déficit
representa con relación al total de bienes y servicios
producidos en el país durante el año al que se refiere el
análisis (PIB). Desde esta perspectiva, el Cuadro 1 resume la
situación del sector fiscal proyectada para diciembre de 1992,
en caso de que no se tomen medidas para incrementar los
ingresos del sector público.
CUADRO 1
DEFICIT DEL SECTOR PUBLICO EN 1992
(1% del PIB)
Gobierno Central 3.5
Gobiernos seccionales 0.2
Entidades autónomas 0.3
Empresas públicas 1.0
Instituciones financieras 2.5
Déficit a financiar 7.0
Fuente: estimaciones del autor
Como puede observarse, el problema básicamente está centrado
en el Gobierno Central y en las instituciones financieras del
sector público, que incluye al Banco Central.
Solución única
Frente al diagnóstico realizado, la única solución es reducir
el tamaño del Gobierno Central, lo que implica despedir
empleados de los distintos ministerios y entidades adscritas.
Pero ello tiene un altísimo costo social, que el gobierno
tendría que estar dispuesto a afrontar.
Adicionalmente, el gobierno podría incrementar de manera
permanente el monto de recursos recaudados a los
contribuyentes a través de los distintos impuestos, en
especial el de la renta. Pero este esfuerzo es difícil de
ejecutar porque implica una reforma a fondo del sistema de
recaudación y control; y de cualquier manera requiere de un
prolongado período para que empiece a dar frutos.
En lo que respecta al déficit de las instituciones financieras
del sector público, éste es consecuencia del manejo económico
de los años setenta y ochenta. En consecuencia, el gobierno
no tiene otra alternativa que reconocer su existencia y
generar en el resto del sector público un superávit
suficientemente amplio como para cubrirlo. De esta manera, el
déficit consolidado del sector público debería reducirse a un
tamaño tal que pueda ser financiado sin afectar el programa
monetario del Banco Central, que es en definitiva el que
marcará la pauta para el comportamiento de la inflación.
Medidas para ganar tiempo
A pesar de que las nuevas autoridades pueden tener preferencia
por las soluciones rápidas y las medidas de shock, cualquier
proyecto de redimensionamiento del sector público requerirá de
tiempo para su ejecución. Mientras tanto, podrían adoptarse
una serie de medidas que tienen por objeto incrementar de
manera temporal los ingresos del sector público, algunas de
las cuales se encuentran resumidas en el siguiente cuadro:
Efecto de medidas económicas en 1992
(como % del PIB)
Duplicación precio de la gasolina 2.0
Incremento del IVA a 15% 1.0
Atrasos con proveedores del Estado 1.0
Ingresos generados por las medidas 4.0
Déficit por financiar luego las medidas 3.0
Fuente: Estimaciones del autor
Como puede observarse, a pesar de la severidad de las medidas,
aún quedaría por financiarse un déficit correspondiente al 3%
del PIB. Adicionalmente, estas mismas medidas generarían
presiones inflacionarias que afectan al propio sector público,
por lo que su efecto se diluiría en alrededor de 6 meses.
Este sería el plazo del que disponen las nuevas autoridades
económicas, una vez adoptadas las medidas, para ejecutar la
reforma estructural del sector público; o reconocer que los
problemas son de difícil solución, aceptar que la inflación no
puede reducirse de manera acelerada sin cuantiosos costos
sociales, y adoptar un esquema de ajuste gradual de la
economía ecuatoriana.
Las privatizaciones no cuentan
Uno de los argumentos que han esgrimido con insistencia
algunos integrantes del nuevo equipo económico son las
privatizaciones, como instrumento para eliminar el déficit
fiscal. Pero la información contenida en el Cuadro 1 refleja
que, en el mejor de los casos, las privatizaciones ayudarían
de manera muy marginal.
El déficit generado por todas las empresa públicas es de 1%
del PIB aproximadamente; lo que representa menos del 15% del
problema. Adicionalmente, si bien la venta o supresión de
algunas instituciones públicas podría generar ingresos
ocasionales, la naturaleza de los mismos impediría que se los
utilice para financiar los gastos corrientes del Estado. De
lo contrario, únicamente se estaría postergando el
reconocimiento del problema, y se dilapidarían importantes
recursos del país.
Lo costos del ajuste
La reducción violenta del tamaño del Estado o el
reconocimiento de que el ajuste debe ser más bien gradual, es
entonces la disyuntiva que afronta el nuevo equipo económico.
Esta situación se aleja bastante de los ejercicios de texto y
obliga a incluir en el análisis variables de tipo social y
político.
El camino que el nuevo gobierno escoja en este campo marcará
la evolución de la economía en su conjunto, así como también
la situación de gran parte de la población, pues se estima
que, para reducir el déficit en 1% del PIB se necesita reducir
la burocracia en 50.000 personas. Tomando en cuenta las
cargas familiares, una solución parcial al problema (reducir
el déficit en 3% del PIB) afectaría directamente a 750.000
personas. Es difícil optar por una solución de shock en tales
circunstancias. 2A
*Profesor de Economía de la PUCE.
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