Quito. 25.10.93. El proyecto de Ley Anticorrupción y los
resultados del seminario internacional sobre "Corrupción vs.
Democracia", han despertado fundadas expectativas sobre una nueva
actitud para erradicar la inmoralidad. Como se trata de un tema
que involucra a la sociedad en su conjunto, el CEA ha considerado
importante formular un estudio jurídico y técnico sobre la
materia.
Antecedentes históricos
Con decreto supremo N§ 7 el 29 de octubre de 1937 el general
Alberto Enríquez dispuso que todos los ciudadanos que se hallen
desempeñando cargos en la administración pública y aquellos que
fueren nombrados posteriormente están obligados a presentar ante
la Contraloría una declaración jurada acerca del monto de los
bienes que poseen con especificación de las deudas y gravámenes a
favor de terceros. Dos meses más tarde el propio Gral. Enríquez
con decreto supremo N§ 96 limitó la declaración exclusivamente a
los funcionarios y empleados que pueden tener responsabilidad por
impartir órdenes de inversión de fondos y a los encargados de
dichas inversiones o manejo. La Ley Orgánica de Hacienda por su
parte obligó a los funcionarios y empleados caucionados a rendir
una declaración jurada de bienes. La materia se elevó a nivel
Constitucional en 1967 al establecerse que los funcionarios y
empleados públicos deben hacer declaración jurada de bienes antes
de posesionarse de sus cargos y al retirarse de ellos y lo propio
establece la actual Constitución incluyendo a los representantes
de elección popular. Lamentablemente los principios
constitucionales no han sido desarrollados adecuadamente mediante
leyes especiales, aspecto que sería corregido con el proyecto de
Ley Anticorrupción.
La corrupción en la etapa petrolera
Durante la dictadura del Gral. Rodríguez Lara se expidieron 5
normas jurídicas sobre la declaración jurada de bienes. La
primera, el mismo día del golpe de Estado, disponiéndose que
todos los funcionarios del gobierno revolucionario declararán
ante un notario los bienes patrimoniales que posean al momento de
su nombramiento y previa a la posición de sus cargos, declaración
cuyo original quedará en la notaría y copia legalizada en la
Contraloría, entidad que no podía inscribir los nombramientos de
los funcionarios que no hubieren cumplido con la declaración.
Tres semanas más tarde se amplió el ámbito de la declaración a
los funcionarios que determine la Contraloría, sean o no
caucionados y para los funcionarios que continúan en sus cargos.
Cuatro días más tarde con decreto supremo N§ 46 se exonera de
gravámenes al acto de la declaración. Casi a los dos años del
gobierno militar, el 18 de diciembre de 1974 con decreto supremo
1255-A, se aclara que la declaración deberá realizarse también
cuando los funcionarios cesen en el desempeño de sus cargos. Por
último, en abril de 1975 se dispone que la declaración al cese de
funciones será hecha por todos aquellos que ingresaron al
gobierno después del 16 de febrero de 1972.
Con la expedición de la Ley Orgánica de Administración Financiera
y Control LOAFIC se elimina lo relacionado con la facultad de la
Contraloría y se traslada la responsabilidad del sistema a la
Oficina Nacional de Personal, la misma que determina qué
funcionarios y empleados del sector público deben realizar la
declaración de su patrimonio. Lamentablemente la vaguedad en
cuanto a las sanciones para quienes incumplan con la declaración
jurada de bienes determinó que aquello quede como letra muerta en
las leyes ecuatorianas.
Problemas jurídicos por la pugna de poderes
Mediante Ley N§ 006 de 29 de agosto de 1985 se reforma el Código
Penal definiéndose como enriquecimiento ilícito el incremento
injustificado del patrimonio de una persona producido con ocasión
o consecuencia del desempeño de funciones públicas; se lo
sanciona con una pena de 1 a 5 años de prisión y con obligación
de restituir el duplo del monto ilícitamente adquirido.
Adicionalmente, se modificó la LOAFYC obligando a una declaración
jurada de bienes inmuebles, dineros, papeles fiduciarios y más
rentas que integren el patrimonio, así como el pasivo y
limitaciones a la propiedad, de todas las personas elegidas por
votación popular, representantes o delegados del sector público y
en general funcionarios del Estado, además de servidores y
trabajadores de las empresas de economía mixta; y directores y
administradores de bancos. Se dispuso que la Contraloría analice
las declaraciones y presente denuncias sobre presunciones de
enriquecimiento ilícito ante los jueces competentes. Los
problemas que ocasionó la generalidad de esta norma dio lugar a
una reforma mediante Ley N§ 23 de 13 de mayo de 1986 por la que
se aclaró que los legisladores y funcionarios designados por el
Congreso harán la declaración según su ley orgánica; los
funcionarios de entidades financieras, en documento privado
archivado en el respectivo banco con copia a la Superintendencia;
sin embargo, en el proceso de pugna de poderes que se dio en esa
época, el Congreso mediante Ley N§ 53 de 6 de octubre del mismo
año, derogó la Ley N§ 23 y por lo mismo quedaron sin efecto no
solo las reformas que esta disposición introdujo sino que afectó
también a la reforma original de la LOAFIC quedando la
declaración jurada de bienes en la peor ambigüedad histórica de
la época republicana.
Actuaciones de la Contraloría
Como consecuencia de las auditorías financieras, operacionales y
control técnico de las obras, se determinen responsabilidades
administrativas, civiles y presunciones penales. Un estudio
minucioso de los informes de Contraloría de los 10 últimos años
permite concluir que las responsabilidades administrativas han
dado como consecuencia la destitución de 156 servidores del
Estado, mientras los funcionarios o ex-funcionarios sujetos de
multas oscilan anualmente entre un máximo de 3.950 (1986) y un
mínimo de 1.457 (1991). Respecto al número de glosas, así mismo,
el mayor volumen (1.805) corresponde al año de 1985 y el menor
(326) a 1984. Los valores en glosas confirmadas si bien en
sucres corrientes se han elevado en los últimos dos años, en
valores reales son sustancialmente menores, pues mientras en el
año 1986 representaban 4 millones 200 mil dólares, las glosas en
el último período representan tan solo 764 mil dólares.
En cuanto a la responsabilidad penal, un análisis de los últimos
5 años permite apreciar un notable descenso en las acciones
propuestas por Contraloría, pues de 360 juicios en los años 88 y
89, se han reducido a 157 en el último período.
Conclusiones
La preocupación por corregir las desviaciones de los funcionarios
públicos, ha resultado estéril y demagógica y solo ha sido eficaz
a través de acciones de la Contraloría General del Estado. Sin
embargo, la estadística de los últimos 10 años estaría reflejando
que las sanciones a través del órgano contralor son cada vez más
reducidas, no obstante el aumento de los egresos públicos por el
crecimiento inorgánico del Estado, lo que estaría demostrando que
los crecientes perjuicios no dejan huella pesquisable.
La sensación de inmoralidad que existe en el país se deriva de la
impunidad pública frente a un enriquecimiento ilícito e
injustificado que se advierte en ciertos políticos y funcionarios
que prevalidos de facultades discrecionales y ante una maraña
jurídica centralista, exigen coimas y comisiones para atender los
servicios públicos o la formalización de contratos. Solo en la
medida en que el Estado se dimensione a la realidad nacional y
una administración descentralizada fluya en todos los rincones
del país, la inmoralidad desaparecerá.
El proyecto de Ley Anticorrupción por si solo no será suficiente
para conferir un marco jurídico adecuado a las sanciones que la
sociedad demanda por la usurpación de los recursos públicos. Es
necesario una profunda reforma educativa y una nueva conciencia
moral porque la crisis del Estado es integral y para salir de
ella se requiere el compromiso de gobernantes y gobernados. (7A)
resultados del seminario internacional sobre "Corrupción vs.
Democracia", han despertado fundadas expectativas sobre una nueva
actitud para erradicar la inmoralidad. Como se trata de un tema
que involucra a la sociedad en su conjunto, el CEA ha considerado
importante formular un estudio jurídico y técnico sobre la
materia.
Antecedentes históricos
Con decreto supremo N§ 7 el 29 de octubre de 1937 el general
Alberto Enríquez dispuso que todos los ciudadanos que se hallen
desempeñando cargos en la administración pública y aquellos que
fueren nombrados posteriormente están obligados a presentar ante
la Contraloría una declaración jurada acerca del monto de los
bienes que poseen con especificación de las deudas y gravámenes a
favor de terceros. Dos meses más tarde el propio Gral. Enríquez
con decreto supremo N§ 96 limitó la declaración exclusivamente a
los funcionarios y empleados que pueden tener responsabilidad por
impartir órdenes de inversión de fondos y a los encargados de
dichas inversiones o manejo. La Ley Orgánica de Hacienda por su
parte obligó a los funcionarios y empleados caucionados a rendir
una declaración jurada de bienes. La materia se elevó a nivel
Constitucional en 1967 al establecerse que los funcionarios y
empleados públicos deben hacer declaración jurada de bienes antes
de posesionarse de sus cargos y al retirarse de ellos y lo propio
establece la actual Constitución incluyendo a los representantes
de elección popular. Lamentablemente los principios
constitucionales no han sido desarrollados adecuadamente mediante
leyes especiales, aspecto que sería corregido con el proyecto de
Ley Anticorrupción.
La corrupción en la etapa petrolera
Durante la dictadura del Gral. Rodríguez Lara se expidieron 5
normas jurídicas sobre la declaración jurada de bienes. La
primera, el mismo día del golpe de Estado, disponiéndose que
todos los funcionarios del gobierno revolucionario declararán
ante un notario los bienes patrimoniales que posean al momento de
su nombramiento y previa a la posición de sus cargos, declaración
cuyo original quedará en la notaría y copia legalizada en la
Contraloría, entidad que no podía inscribir los nombramientos de
los funcionarios que no hubieren cumplido con la declaración.
Tres semanas más tarde se amplió el ámbito de la declaración a
los funcionarios que determine la Contraloría, sean o no
caucionados y para los funcionarios que continúan en sus cargos.
Cuatro días más tarde con decreto supremo N§ 46 se exonera de
gravámenes al acto de la declaración. Casi a los dos años del
gobierno militar, el 18 de diciembre de 1974 con decreto supremo
1255-A, se aclara que la declaración deberá realizarse también
cuando los funcionarios cesen en el desempeño de sus cargos. Por
último, en abril de 1975 se dispone que la declaración al cese de
funciones será hecha por todos aquellos que ingresaron al
gobierno después del 16 de febrero de 1972.
Con la expedición de la Ley Orgánica de Administración Financiera
y Control LOAFIC se elimina lo relacionado con la facultad de la
Contraloría y se traslada la responsabilidad del sistema a la
Oficina Nacional de Personal, la misma que determina qué
funcionarios y empleados del sector público deben realizar la
declaración de su patrimonio. Lamentablemente la vaguedad en
cuanto a las sanciones para quienes incumplan con la declaración
jurada de bienes determinó que aquello quede como letra muerta en
las leyes ecuatorianas.
Problemas jurídicos por la pugna de poderes
Mediante Ley N§ 006 de 29 de agosto de 1985 se reforma el Código
Penal definiéndose como enriquecimiento ilícito el incremento
injustificado del patrimonio de una persona producido con ocasión
o consecuencia del desempeño de funciones públicas; se lo
sanciona con una pena de 1 a 5 años de prisión y con obligación
de restituir el duplo del monto ilícitamente adquirido.
Adicionalmente, se modificó la LOAFYC obligando a una declaración
jurada de bienes inmuebles, dineros, papeles fiduciarios y más
rentas que integren el patrimonio, así como el pasivo y
limitaciones a la propiedad, de todas las personas elegidas por
votación popular, representantes o delegados del sector público y
en general funcionarios del Estado, además de servidores y
trabajadores de las empresas de economía mixta; y directores y
administradores de bancos. Se dispuso que la Contraloría analice
las declaraciones y presente denuncias sobre presunciones de
enriquecimiento ilícito ante los jueces competentes. Los
problemas que ocasionó la generalidad de esta norma dio lugar a
una reforma mediante Ley N§ 23 de 13 de mayo de 1986 por la que
se aclaró que los legisladores y funcionarios designados por el
Congreso harán la declaración según su ley orgánica; los
funcionarios de entidades financieras, en documento privado
archivado en el respectivo banco con copia a la Superintendencia;
sin embargo, en el proceso de pugna de poderes que se dio en esa
época, el Congreso mediante Ley N§ 53 de 6 de octubre del mismo
año, derogó la Ley N§ 23 y por lo mismo quedaron sin efecto no
solo las reformas que esta disposición introdujo sino que afectó
también a la reforma original de la LOAFIC quedando la
declaración jurada de bienes en la peor ambigüedad histórica de
la época republicana.
Actuaciones de la Contraloría
Como consecuencia de las auditorías financieras, operacionales y
control técnico de las obras, se determinen responsabilidades
administrativas, civiles y presunciones penales. Un estudio
minucioso de los informes de Contraloría de los 10 últimos años
permite concluir que las responsabilidades administrativas han
dado como consecuencia la destitución de 156 servidores del
Estado, mientras los funcionarios o ex-funcionarios sujetos de
multas oscilan anualmente entre un máximo de 3.950 (1986) y un
mínimo de 1.457 (1991). Respecto al número de glosas, así mismo,
el mayor volumen (1.805) corresponde al año de 1985 y el menor
(326) a 1984. Los valores en glosas confirmadas si bien en
sucres corrientes se han elevado en los últimos dos años, en
valores reales son sustancialmente menores, pues mientras en el
año 1986 representaban 4 millones 200 mil dólares, las glosas en
el último período representan tan solo 764 mil dólares.
En cuanto a la responsabilidad penal, un análisis de los últimos
5 años permite apreciar un notable descenso en las acciones
propuestas por Contraloría, pues de 360 juicios en los años 88 y
89, se han reducido a 157 en el último período.
Conclusiones
La preocupación por corregir las desviaciones de los funcionarios
públicos, ha resultado estéril y demagógica y solo ha sido eficaz
a través de acciones de la Contraloría General del Estado. Sin
embargo, la estadística de los últimos 10 años estaría reflejando
que las sanciones a través del órgano contralor son cada vez más
reducidas, no obstante el aumento de los egresos públicos por el
crecimiento inorgánico del Estado, lo que estaría demostrando que
los crecientes perjuicios no dejan huella pesquisable.
La sensación de inmoralidad que existe en el país se deriva de la
impunidad pública frente a un enriquecimiento ilícito e
injustificado que se advierte en ciertos políticos y funcionarios
que prevalidos de facultades discrecionales y ante una maraña
jurídica centralista, exigen coimas y comisiones para atender los
servicios públicos o la formalización de contratos. Solo en la
medida en que el Estado se dimensione a la realidad nacional y
una administración descentralizada fluya en todos los rincones
del país, la inmoralidad desaparecerá.
El proyecto de Ley Anticorrupción por si solo no será suficiente
para conferir un marco jurídico adecuado a las sanciones que la
sociedad demanda por la usurpación de los recursos públicos. Es
necesario una profunda reforma educativa y una nueva conciencia
moral porque la crisis del Estado es integral y para salir de
ella se requiere el compromiso de gobernantes y gobernados. (7A)
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