¿quien Legisla En El Ecuador?

¿QUIEN LEGISLA EN EL ECUADOR? Por Ernesto Albán Gómez

Quito. 03.08.92. La respuesta a este interrogante parece tan
obvia, que la misma pregunta podría pecar de ociosa. Pero,
modifiquémosla ligeramente: ¿realmente legisla el congreso?
Tal como han evolucionado las instituciones del Estado en los
últimos años y, si se quiere, tal como se presenta en los
actuales momentos la realidad jurídico-política del Ecuador,
la pregunta no es ociosa y la respuesta ha dejado de ser
obvia.

Dicho de otra manera, la facultad que la Constitución atribuye
al congreso, en términos tales que se suponen exclusivos, de
expedir, modificar, reformar o derogar leyes. (Art. 59,
literal d), ha entrado en una gravísima situación de crisis.

Por lo pronto es indispensable aclarar que la misma
Constitución, de conformidad con las reformas que fueron
introducidas en 1983 (Art. 65), contiene un mecanismo que
confiere al presidente de la república la posibilidad de
legislar. Me explico: en principio, la Constitución le
faculta al presidente a presentar al congreso proyectos de
ley. Pero algo más: también le permite calificar como
urgentes en materia económica determinados proyectos que envía
al congreso; lo cual le obliga al órgano legislativo a
tratarlos en un plazo perentorio de quince días. Y todavía
más: si el congreso no lo hace, el presidente los podrá
promulgar como decretos-leyes, con plena vigencia y
obligatoriedad. Lo cual, sin duda, le convierte al presidente
en un verdadero legislador.

Esta alternativa constitucional, que en una forma bastante
similar ya la preveía la carta política de 1946, ha sido
utilizada abundantemente en los dos últimos períodos
presidenciales y ha permitido una profusa reforma legislativa.

Ya sea porque el congreso se ha "resignado" a conocer y
aprobar el proyecto, a veces extenso y complejo, en el plazo
establecido. O porque o lo ha hecho, con lo cual el proyecto
ha entrado igualmente en vigencia como decreto-ley.

Y para sólo dar ejemplos del último período, en el primer caso
estuvieron leyes tan importantes como la de Minería o de
Régimen Tributario Interno; y en el segundo, la de Régimen
Monetario. Tal vez las más importantes que se han dictado en
el Ecuador en los últimos años.

Un dato adicional. Otras leyes importantes que han sido
expedidas por el congreso en los últimos años, por ejemplo,
las reformas al Código del Trabajo, la nueva ley antidrogas o
el nuevo Código de Menores, también tuvieron su origen en el
ejecutivo, aunque no fueron calificadas como urgentes. Esto
trajo como consecuencia que el congreso las estudiara y
debatiera muy pausadamente, aunque finalmente las aprobó, y en
ciertos puntos distorsionando con sus reformas el sentido
unitario del proyecto.


Leyes expedidas por el Congreso

Pero veamos el otro lado de la moneda: ¿qué leyes, de las
expedidas por el congreso, han tenido su orígen en el propio
congreso, en los bloques legislativos, en los diputados?
No hace falta recurrir a la estadística para establecer
terminantemente la situación: la gran mayoría de estas leyes
se han limitado a crear cantones, a adjudicar fondos públicos
para determinados fines de interés provincial o a establecer
pensiones para personas que han prestado servicios al país.

La nómina es reveladora y cuestiona a fondo la capacidad
legislativa del congreso, pues en la mayor parte de estos
casos no parece haber justificación alguna ni para el retaceo
de la división territorial, ni para la dispersión de los
fondos públicos, ni tampoco para remediar a costa del estado
la situación de determinadas personas. O, por lo menos, no se
justifica que éste sea el mecanismo para hacerlo.

En definitiva, el congreso no ha ejercido en debida forma su
atribución primaria de legislar por su propia iniciativa en
materias que sean realmente de interés nacional, de interés
permanente. No ha abordado a través de la legislación ninguno
de los problemas fundamentales del país y se ha preocupado
exclusivamente de asuntos de interés muy limitado, y hasta de
carácter personal.

Conclusiones

Con estos datos podemos sacar algunas conclusiones. La
primera: el congreso sólo aprueba de importancia nacional, que
se refieran a temas trascendentales y de fondo, cuando el
ejecutivo le remite sus proyectos de ley. Caso contrario, no
lo hace. Y aun en el primer caso, en ciertas ocasiones tampoco
lo hace. Lo cual confirma el diagnóstico inicial: el congreso
ha ido perdiendo, paulatinamente, aquella capacidad tan
básica, que le da su nombre a la función, de legislar. Y cada
vez depende más de las iniciativas que el ejecutivo pueda
tener. Lo cual, por supuesto, ha provocado también numerosos
conflictos respecto a si el presidente de la república ha
utilizado o no debidamente sus atribuciones constitucionales
en este ámbito. Pero aquí surge una nueva pregunta: ¿si el
congreso no legisla, como es su derecho y además su deber,
puede el presidente cruzarse brazos a la espera de lo que no
vendrá?

Y hay algo adicional, más grave todavía. No es presumible que
la situación pueda cambiar en el futuro; a lo mejor se
deteriora más. Y no porque haya disminuido la calidad
individual de los nuevos diputados, sino porque cada vez se
vuelve más evidente que la tarea de legislar es una actividad
técnica, especializada, compleja, que no puede ser atendida
debidamente por el congreso con su actual estructura, con los
mecanismos de que dispone, con las limitaciones de todo tipo
que le afectan.

Por esto resulta indispensable el buscar soluciones para el
problema. Ahora sobre todo, cuando el país está entrando a un
proceso de reestructuración del Estado, que exigirá una
considerable reforma legal; que en las actuales circunstancias
no sabemos cómo se la va a poder afrontar.

Y si vemos el asunto con honestidad intelectual, hay que
afirmar que la solución comenzará por establecer nuevos, y
posiblemente audaces, mecanismos constitucionales, que
permitan la elaboración de leyes necesarias y bien hechas, en
su fondo y en su forma, porque de esos males padecen las que
actualmente nos rigen.

El punto neurálgico será el determinar cual tiene que ser el
papel del congreso en esta nueva estructura. No es fácil
llegar a un consenso en este punto; pero lo que sí es evidente
es que también en esta materia algo deberá hacerse en forma
urgente. 5A