Quito. 21.09.94. En el país se vive un agudo proceso de
urbanización, concentrador y excluyente, que conduce a
incrementar los desequilibrios y desigualdades a todo nivel, al
grado de que la bicentralidad Quito y Guayaquil, si bien opera
con un cierto sentido de equilibrio a nivel de la nación, hoy
representa una polarización negativa del desarrollo nacional.
Pero también determina que el hecho organizador del país se
desplace del campo a la ciudad, con dos efectos que deben ser
tomados en cuenta: el primero, que hay un cambio notable en la
sociedad ecuatoriana, consistente en que la ciudad de nuestro
tiempo se ha convertido en el "modo de vida" fundamental para la
mayoría de los ecuatorianos. Y , el segundo, que esta novedad,
por la velocidad con que se ha desarrollado, no es aún reconocida
por el Estado y la sociedad civil.
Este fenomenal cambio cuestiona la propia organización
territorial descrita en la Constitución Ecuatoriana que se basa
por un lado, en la provincia y los cantones y, por otro, en la
organización piramidal y paralela del Estado, sustentada en las
gobernaciones, intendencias, direcciones provinciales,
prefecturas, alcaldías y juntas parroquiales.
La nueva condición de centralidad proveniente de la urbanización
reorganiza al conjunto del espacio nacional y vuelve obsoleta la
definición Constitucional, exigiendo su puesta al día. Para ello,
se debe incorporar en la discusión de la descentralización el
concepto de "democracia territorial", posible solo si se logra
extenderlo, sobre la base del desarrollo de las comunidades
locales, articuladas entre sí al conjunto de la sociedad.
Tal situación cuestiona el tipo de organización
político-administrativa-representativa más adecuada para el país
y correlativamente, el ámbito territorial en el cual desarrolla
su actuación.
El nivel de organización institucional
En el país existen distintos modelos superpuestos de organización
del poder, que tienen relación con los dos tipos de
descentralización consagrados en el cuerpo legal del país: el
funcional y el territorial. Mientras el primero tiene que ver con
una visión sectorial del poder, el segundo lo hace desde lo
espacial. Esta situación conduce a que el funcional tenga
preminencia sobre el territorial. Los ejemplos más claros
corresponden a las propuestas de ajuste estructural y la Ley de
presupuestos impulsada por el gobierno o el desarrollo
institucional sobre la base de organismos como el BEV,
Petroecuador y DINACE.
Tal situación ha traído consigo lógicas institucionales
distintas, jerárquicas y paralelas en diversos niveles. Por
ejemplo, en la instancia provincial, las gobernaciones no tienen
ninguna relación con las direcciones provinciales o con los
consejos provinciales, y lo que es más grave, tienden a ser
incompatibles.
No solo las competencias son disímiles, sino que también lo es su
constitución. Mientras las gobernaciones se constituyen y
dependen del ejecutivo nacional -mostrando un evidente
verticalismo-, los consejos provinciales lo hacen desde la
voluntad electoral de la provincia y se rigen por ley.
Este conjunto insititucional evidencia que entre ellas no hay
coordinación, que tienen lógicas distintas, que hay una
multiplicación de niveles y que este grupo de instituciones no
están estructuradas, lo cual añade más problemas que soluciones.
Por ejemplo, la instancia de gobierno intermedio no existe.
El nivel de organización territorial
Por otro lado, y en términos de la organización territorial, el
Ecuador, como país unitario cuenta con una división espacial
basada en el cantón y la provincia.
Una primera constatación nos lleva a concluir que las provincias,
tal cual están definidas, han perdido consistencia histórica. La
actual división provincial es obsoleta porque no se ajusta a la
realidad y no corresponde a la dinámica regional. Allí se
explican buena parte de los diez conflictos limítrofes que
existen entre provincias o lo que ocurre con la erosión
provincial en Pichincha, Guayas y Bolívar, por citar sólo tres
casos.
Si bien la provincia nace de una organización territorial que
tiene como eje principal al mundo rural, no se puede desconocer
que hoy el país es eminentemente urbano: hay un predominio de la
población urbana (55%), un incremento del número de ciudades
(196) y la generalización de la urbanización en el territorio
nacional.
En términos históricos la provincia pierde vigencia. Pero
también, hay la impresión de que el número es excesivo (21
provincias); sobre todo si se tiene en cuenta que, si se sigue
con la tendencia histórica, aumentarán en la región amazónica.
Brasil, con su tamaño continental tiene solo 12 estados...
Volver a regionalizar
Indudablemente que se debe iniciar un proceso de
desprovincialización del país, sobre la base de una nueva
regionalización y de un marco institucional distinto. Hay que
volver a regionalizar el país, encontrando una instancia
intermedia, flexible y diversa, que surja desde nuevas
particularidades, y no desde la totalidad, con el fin de
construir la nueva unidad. El punto de partida, acorde a la
actual condición histórica del país, debería ser la ciudad y sus
redes urbanas.
Ello implica constituir al municipio y al cantón como base para
esta reconstrucción regional del territorio y del poder. Así se
recogerá una heterogeneidad a todas luces importante, para que
sea la diferenciación la base de la integración, como forma de
fortalecimiento de las múltiples identidades, simultáneas y
paralelas.
Se lo podrá hacer en la medida en que la circunscripción cantonal
contiene a la vez al mundo urbano y rural. Sin embargo, y
paradójicamente, se debe desmunicipalizar las propuestas de
descentralización en el país, en el sentido de que el municipio
no es el único órgano de gobierno local.
Paralelamente, hay la necesidad de construir una
institucionalización intermedia entre el gobierno local y el
nacional, bajo el precepto de que las instituciones
representativas ubicadas en distintos niveles territoriales son
también expresión del pluralismo y heterogeneidad reinantes. El
problema no está en que hayan competencias concurrentes o
compartidas por distintos órganos estatales (que más bien parece
deseable) sino en la existencia de una superposición de distintos
modelos de gobierno que conducen a que no haya relación entre
ellos (como supondría una definición por competencias exclusivas,
propias de los planteos organicistas).
Deben desaparecer las provincias y sus instancias de gobierno
actuales (gobernaciones, consejos provinciales y corporaciones de
desarrollo), en aras de construir un nuevo país que exprese la
diversidad social en instancias de gobiernos representativas.
(12B)
urbanización, concentrador y excluyente, que conduce a
incrementar los desequilibrios y desigualdades a todo nivel, al
grado de que la bicentralidad Quito y Guayaquil, si bien opera
con un cierto sentido de equilibrio a nivel de la nación, hoy
representa una polarización negativa del desarrollo nacional.
Pero también determina que el hecho organizador del país se
desplace del campo a la ciudad, con dos efectos que deben ser
tomados en cuenta: el primero, que hay un cambio notable en la
sociedad ecuatoriana, consistente en que la ciudad de nuestro
tiempo se ha convertido en el "modo de vida" fundamental para la
mayoría de los ecuatorianos. Y , el segundo, que esta novedad,
por la velocidad con que se ha desarrollado, no es aún reconocida
por el Estado y la sociedad civil.
Este fenomenal cambio cuestiona la propia organización
territorial descrita en la Constitución Ecuatoriana que se basa
por un lado, en la provincia y los cantones y, por otro, en la
organización piramidal y paralela del Estado, sustentada en las
gobernaciones, intendencias, direcciones provinciales,
prefecturas, alcaldías y juntas parroquiales.
La nueva condición de centralidad proveniente de la urbanización
reorganiza al conjunto del espacio nacional y vuelve obsoleta la
definición Constitucional, exigiendo su puesta al día. Para ello,
se debe incorporar en la discusión de la descentralización el
concepto de "democracia territorial", posible solo si se logra
extenderlo, sobre la base del desarrollo de las comunidades
locales, articuladas entre sí al conjunto de la sociedad.
Tal situación cuestiona el tipo de organización
político-administrativa-representativa más adecuada para el país
y correlativamente, el ámbito territorial en el cual desarrolla
su actuación.
El nivel de organización institucional
En el país existen distintos modelos superpuestos de organización
del poder, que tienen relación con los dos tipos de
descentralización consagrados en el cuerpo legal del país: el
funcional y el territorial. Mientras el primero tiene que ver con
una visión sectorial del poder, el segundo lo hace desde lo
espacial. Esta situación conduce a que el funcional tenga
preminencia sobre el territorial. Los ejemplos más claros
corresponden a las propuestas de ajuste estructural y la Ley de
presupuestos impulsada por el gobierno o el desarrollo
institucional sobre la base de organismos como el BEV,
Petroecuador y DINACE.
Tal situación ha traído consigo lógicas institucionales
distintas, jerárquicas y paralelas en diversos niveles. Por
ejemplo, en la instancia provincial, las gobernaciones no tienen
ninguna relación con las direcciones provinciales o con los
consejos provinciales, y lo que es más grave, tienden a ser
incompatibles.
No solo las competencias son disímiles, sino que también lo es su
constitución. Mientras las gobernaciones se constituyen y
dependen del ejecutivo nacional -mostrando un evidente
verticalismo-, los consejos provinciales lo hacen desde la
voluntad electoral de la provincia y se rigen por ley.
Este conjunto insititucional evidencia que entre ellas no hay
coordinación, que tienen lógicas distintas, que hay una
multiplicación de niveles y que este grupo de instituciones no
están estructuradas, lo cual añade más problemas que soluciones.
Por ejemplo, la instancia de gobierno intermedio no existe.
El nivel de organización territorial
Por otro lado, y en términos de la organización territorial, el
Ecuador, como país unitario cuenta con una división espacial
basada en el cantón y la provincia.
Una primera constatación nos lleva a concluir que las provincias,
tal cual están definidas, han perdido consistencia histórica. La
actual división provincial es obsoleta porque no se ajusta a la
realidad y no corresponde a la dinámica regional. Allí se
explican buena parte de los diez conflictos limítrofes que
existen entre provincias o lo que ocurre con la erosión
provincial en Pichincha, Guayas y Bolívar, por citar sólo tres
casos.
Si bien la provincia nace de una organización territorial que
tiene como eje principal al mundo rural, no se puede desconocer
que hoy el país es eminentemente urbano: hay un predominio de la
población urbana (55%), un incremento del número de ciudades
(196) y la generalización de la urbanización en el territorio
nacional.
En términos históricos la provincia pierde vigencia. Pero
también, hay la impresión de que el número es excesivo (21
provincias); sobre todo si se tiene en cuenta que, si se sigue
con la tendencia histórica, aumentarán en la región amazónica.
Brasil, con su tamaño continental tiene solo 12 estados...
Volver a regionalizar
Indudablemente que se debe iniciar un proceso de
desprovincialización del país, sobre la base de una nueva
regionalización y de un marco institucional distinto. Hay que
volver a regionalizar el país, encontrando una instancia
intermedia, flexible y diversa, que surja desde nuevas
particularidades, y no desde la totalidad, con el fin de
construir la nueva unidad. El punto de partida, acorde a la
actual condición histórica del país, debería ser la ciudad y sus
redes urbanas.
Ello implica constituir al municipio y al cantón como base para
esta reconstrucción regional del territorio y del poder. Así se
recogerá una heterogeneidad a todas luces importante, para que
sea la diferenciación la base de la integración, como forma de
fortalecimiento de las múltiples identidades, simultáneas y
paralelas.
Se lo podrá hacer en la medida en que la circunscripción cantonal
contiene a la vez al mundo urbano y rural. Sin embargo, y
paradójicamente, se debe desmunicipalizar las propuestas de
descentralización en el país, en el sentido de que el municipio
no es el único órgano de gobierno local.
Paralelamente, hay la necesidad de construir una
institucionalización intermedia entre el gobierno local y el
nacional, bajo el precepto de que las instituciones
representativas ubicadas en distintos niveles territoriales son
también expresión del pluralismo y heterogeneidad reinantes. El
problema no está en que hayan competencias concurrentes o
compartidas por distintos órganos estatales (que más bien parece
deseable) sino en la existencia de una superposición de distintos
modelos de gobierno que conducen a que no haya relación entre
ellos (como supondría una definición por competencias exclusivas,
propias de los planteos organicistas).
Deben desaparecer las provincias y sus instancias de gobierno
actuales (gobernaciones, consejos provinciales y corporaciones de
desarrollo), en aras de construir un nuevo país que exprese la
diversidad social en instancias de gobiernos representativas.
(12B)
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